Ordenamiento Territorial – Haciendo Ciudad

Reconociendo la Exclusión

“La Nueva Agenda Urbana (NAU) busca promover ciudades más incluyentes, compactas y conectadas mediante la planificación y diseño urbano, gobernanza y legislación urbana, y la economía urbana. Procura crear un vínculo de refuerzo recíproco entre urbanización y desarrollo.”[1]

Introducción:

Entre el 24 y 26 de abril de 2019, en Ciudad de México, se llevó a cabo el XV SEMINARIO DE URBANISMO INTERNACIONAL, Ciudad Inclusiva: Acciones y proyectos sustentables de la Nueva Agenda Urbana, organizado por la Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco, al que fue invitada para participar la Carrera de Arquitectura de la Universidad Católica Boliviana. El presente trabajo fue preparado para llevar una ponencia al seminario, a partir de la experiencia de varios años de trabajo e investigación del autor en el campo del urbanismo y el ordenamiento territorial.

La Nueva Agenda Urbana, aprobada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III) celebrada en Quito, Ecuador, el 20 de octubre de 2016, define seis conceptos clave para promover en las ciudades: la ciudad compacta, inclusiva, participativa, resiliente, segura y sostenible.

El proceso político que ha vivido el país en los últimos 12 años ha tenido, en mi opinión, un único logro trascendente para el desarrollo de Bolivia, la inclusión; inclusión de un importante sector de la población que fue marginado desde los inicios de la República, que alcanzó una meta con los profundos cambios generados en la sociedad boliviana por la Revolución Nacional de 1952, reforzados años después por las definiciones, también revolucionarias, de la Ley de Participación Popular de 1994. Este proceso que al iniciarse, personalmente, lo consideré un hecho que respondía a una necesidad histórica, va por un camino que, también en mi opinión, no es positivo porque el encendido y demagógico discurso que acompaña a este logro de la inclusión está desvirtuando sus valores.

Con este marco, la presente ponencia pretende analizar algunas formas y factores de exclusión urbana y “exclusión territorial” que, por la experiencia de la actividad profesional de su autor, se observan en el proceso de urbanización en Bolivia, que no permiten hacer de nuestras ciudades inclusivas y que, por sus características, pudieran ser reconocibles en otras realidades; también se hará referencia a algunos caminos que posibiliten su superación hacia un desarrollo urbano inclusivo y sostenible.

Algunos conceptos clave

Es necesario tomar en cuenta algunos conceptos clave que servirán de marco para el análisis y las propuestas:

A partir del proceso de globalización que se vive en lo que va del siglo, las ciudades expresan espacialmente efectos de transformación económica, social y cultural; dan paso a la expansión del sector terciario. Por otra parte, “la violencia y la delincuencia son cuestiones urgentes en muchas zonas urbanas. A menudo, el proceso de urbanización en los países en desarrollo está mal controlado, lo que provoca la existencia de ciudades desiguales, excluyentes y fragmentadas,…..”[1]; por ello, a partir de observar los acelerados procesos de urbanización y crecimiento urbano desigual, se ha despertado una renovada atención a la pobreza urbana en sus múltiples dimensiones, siendo una de las más importantes la exclusión.

Otro concepto importante es el de la ciudad como espacio político, tal como lo señala la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad: “como espacio político, la ciudad es el conjunto de instituciones y actores que intervienen en su gestión, como las autoridades gubernamentales, los cuerpos legislativo y judicial, las instancias de participación social institucionalizada, los movimientos y organizaciones sociales y la comunidad en general”.[2]

Es notorio retroceso del Estado en la planificación urbana, mostrando una preocupante “auto exclusión” de su parte, sin embargo, pretende incidir en el ordenamiento territorial con grandes inversiones en infraestructura, justificando su accionar con “muestras de progreso”.

La pobreza rural afecta a un gran número de personas y es la causa mayor del flujo migratorio campo-ciudad que genera presión sobre las urbes mayores, hace de éstas menos inclusivas y resta al área rural su capacidad productiva. También se advierte un marcado incremento de la pobreza en el ámbito urbano en el que se han ampliado las distancias sociales lo que se expresa en la forma de ocupación del territorio.

Análisis de la exclusión

Para buscar caminos de inclusión, es necesario identificar y analizar algunas formas de exclusión que afectan al desarrollo urbano. Con el marco de los conceptos base, detallados líneas arriba, se analizarán diferentes formas de exclusión que se detectan en el proceso de urbanización del país y se harán algunas consideraciones de caminos a seguir tomando en cuenta necesidad y condiciones de una política urbana nacional, de legislación urbana, de planificación urbana y diseño y de economía y finanzas municipales, que son instrumentos considerados por la Nueva Agenda Urbana y que deben tener sus propias condiciones y características en un país como el nuestro.

3.1 Exclusión del área rural

Es evidente que una buena gestión del proceso de urbanización puede generar oportunidades para el mejoramiento de las condiciones de vida y, siendo las ciudades el motor del desarrollo, abrir vías para el crecimiento económico y combatir la pobreza; pero, desde una visión integral, estos logros posibles no pueden ni deben ser exclusivos para los habitantes de las ciudades, deben alcanzar a todas las personas que habitan las regiones en las que las urbes se implantan, consolidando vínculos urbano-rurales como una forma de inclusión.

También queda claro que la expansión urbana, más aun si es excesiva y no controlada, es una de las causas de la exclusión espacial, social y económica en las ciudades por lo que la sostenibilidad y la inclusión en el desarrollo urbano pasan por un fuerte vínculo urbano-rural que permita generar desarrollo en la región, del que los pobladores del área rural parecen estar excluidos, y, de esa manera, reducir la presión migratoria sobre las ciudades mayores.

Es importante entender las características de los vínculos urbano-rurales actuales en el país. Es claro que, en general, no hay especialización productiva o de actividad económica en los sectores primario o secundario en las ciudades, sí existe especialización productiva regional.

En la planificación y en la concepción de proyectos, pervive la división del ámbito urbano y del ámbito rural, es más, esta división se expresa, incluso, en la organización funcional del propio estado, el desarrollo rural está bajo la tuición del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras y el desarrollo urbano se ve desde una Dirección General dependiente del Vice-ministerio de Vivienda y Urbanismo en el Ministerio de Obra Públicas, Vivienda y Servicios.

Imagen1 — La intermediación y el desaprovechamiento de economías de escala

Bajo una equivocada visión de manejo política, la Constitución Política establece como responsabilidades exclusivas del nivel central del estado el catastro rural y los asentamientos rurales, en un país con una organización territorial basada en el municipio (desde 1994), cuya jurisdicción es el territorio municipal, urbano y rural; por tanto, la propia Constitución limita los alcances y las posibilidades de la planificación integral que considere vínculos urbano-rurales para el desarrollo municipal.

Actualmente, la vinculación de las ciudades con las áreas rurales tiene estos efectos:

1. Flujo de productos agropecuarios con alta frecuencia y bajo valor económico entre el área rural y las ciudades.
2. Desaprovechamiento de economías de escala por falta de criterio de aglomeración en los productores.
3. Fuerte intermediación que se apropia de excedentes.

Los productos de consumo del área rural llegan a la ciudad sin ningún tipo de procesamiento. Por ejemplo, diariamente llegan a La Paz-El Alto camiones con ganado vacuno en pie a un matadero oficial y varios clandestinos que no ofrecen las adecuadas condiciones de higiene y de tecnología y desde ellos se distribuye el “producto procesado” a los mercados; lo mismo ocurre con muchos otros productos como el café o la fruta de Yungas, o granos del altiplano, que llegan a ser seleccionados y empacados en improvisadas “fábricas” en la ciudad.

Si se pretende un desarrollo integral, debe entenderse de otra manera el vínculo urbano-rural, debe entenderse que el territorio municipal es urbano y rural y que los municipios conforman las regiones y en ellas se manifiesta la especialización productiva y que en dicho vínculo radican las oportunidades del desarrollo regional.

Por tanto, las políticas de urbanización deben orientarse a la transformación eficiente de la economía rural en una economía urbana, planificar considerando sistemas de ciudades y buscando equilibrar los problemas generados por la congestión y los beneﬁcios derivados de la concentración de población; un importante efecto de este tipo de políticas es reducir el flujo de población rural hacia los centros urbanos.

Esto implica la idea de “urbanizar el campo”, por lo que se plantea la necesidad de generar valor agregado al producto en el lugar de origen del mismo (la carne faenada, procesada y empacada, la fruta, los granos y otros seleccionados y empacados), promoviendo actividad productiva del sector secundario en las ciudades intermedias y menores, según el potencial productivo de su región, basada en asociaciones productivas que vayan a generar economía comunitaria, como un primer paso para, en el futuro, abrir caminos hacia una economía circular. Adicionalmente, la intermediación en la comercialización del producto se reduce, en beneficio del productor y de las asociaciones productivas y también del consumidor final.

3.2 Exclusión de la planificación

Dado el acelerado proceso de urbanización, se están dando nuevas formas de producción del espacio urbano que consolidan áreas residenciales sin considerar, o considerando de manera distinta, los planteamientos de la “normativa oficial” de los pocos procesos de planificación que han podido desarrollar los gobiernos municipales. Estas formas de urbanización, que modifican la estructura territorial, se dan a partir del rol que ha asumido el sector privado en la producción del espacio urbano, un rol en el que prima al beneficio económico en el negocio inmobiliario, posibilitado por la casi nula regulación del mercado del suelo y por el notorio retroceso del Estado en la planificación urbana, mostrando una preocupante “auto exclusión” de su parte.

La realidad muestra que el sector privado ha asumido un “rol planificador” frente a la incompetencia estatal de adelantarse con la planificación a la presión del mercado inmobiliario, muy dinámico y muchas veces incontrolable por la falta de información precisa y confiable (catastro urbano y rural, registros en Derechos Reales, etc.) o por situaciones con base política que no permiten definir claramente jurisdicciones (indefinición de límites) e incluso atribuciones (avasallamiento de niveles superiores del estado) en los gobiernos municipales.

3.2.1 Proyecto “Ciudad Toyosa” (World Trade Center La Paz)

Aunque se ha detenido el avance de este proyecto, su concepción es un ejemplo de emprendimiento privado que lleva a preocupación, el Proyecto “Ciudad Toyosa” (World Trade Center La Paz) es (o fue) un pretencioso proyecto multifuncional en el sector denominado “Curva de Holguín” en la ciudad de La Paz; es un área que hace años fue un cerro elevado al que se le aplicó un implacable corte a máquina hasta convertirlo en una plataforma, ubicada en la confluencia del Río Choqueyapu, cuyo cauce está unos 30 metros abajo, con el ahora embovedado Río Orkojahuira, por lo que es una “punta” de tierra.

Imagen9 — El área de “La Curva de Holguín” y una vista del megaproyecto, publicada por los promotores

El área figuraba en los planos de la Ley de Uso del Suelo Urbano (LUSU), que norma la ocupación del territorio en el área urbana de La Paz, como “aires de río”, por lo tanto sería un área no edificable. El avasallamiento con el que se ejecutó el proyecto Teleférico desde el nivel central del Estado, definió en el sitio la ubicación de dos estaciones de intercambio de ese sistema de transporte; con este antecedente, el proyecto “Ciudad Toyosa” llevó al Concejo Municipal de La Paz a aprobar el cambio de uso a “área de equipamiento”, en un proceso ahora observado y muy criticado.

La topografía y la ocupación de la ladera del cauce del Choqueyapu han impedido, por muchos años, ampliar el ancho de vía de la Av. del Libertador que, luego de una curva cerrada, se encuentra con la Av. de los Leones, construida sobre el embovedado del Orkojahuira. La forma del predio, por tanto las curvas de la avenida, la condición de vía principal de la red urbana, de punto de conexión del centro con el sur de la ciudad y con el norte (Miraflores), hacen de este sector un punto conflictivo para la circulación vehicular y ni qué decir para la movilidad peatonal, a esto se suman las dos estaciones, que interconectan tres líneas del teleférico.

El impacto del megaproyecto sobre el área puede ser enorme. A las mencionadas poco amigables condiciones del predio y de su entorno y al funcionamiento de los equipamientos implantados en él, se sumarán seis torres, una de 60 pisos, de oficinas, vivienda centros comerciales y otros en 350,000 m2 construidos sobre un predio de más o menos 4 has de superficie (40.000 m2) de las cuales cerca de 1 ha (10.000 m2) está ocupada por las estaciones del teleférico (estos datos son aproximados porque no han sido publicados y son resultado de apreciación).

Otro aspecto que preocupa es que, por lo que se observa en lo poco publicado del proyecto, el mismo sobrepasa con mucho el AMC (Área Máxima a Cubrir) que establece la norma; si bien se ven muchas “áreas verdes”, éstas son, en grandes superficies, áreas sobre losa, por tanto, mucho menos beneficiosas para efectos ambientales positivos, mostrando una pretendida ocupación excesiva del suelo.

Podría calcularse un movimiento en el sector de al menos 12,000 personas; para un parámetro de comparación y tener una idea del posible impacto, el Proyecto de Urbanización Los Pinos albergó, en su primera fase, 4.500 personas y fue el detonante para la transformación de la Zona Sur hasta llegar a su actual congestión.

WTC La Paz5A — Planimetría del megaproyecto “World Trade Center La Paz – Ciudad Toyosa”, publicada por los promotores

Queriendo entender que será un hecho que el proyecto afrontará las inversiones necesarias para adecuar la infraestructura del entorno y minimizar el impacto, tanto como para garantizar su propio funcionamiento, un emprendimiento inmobiliario de esta magnitud mínimamente requiere:

- - estudio de tráfico que analice los flujos del tráfico urbano y del ingreso y salida de vehículos que ocuparían 3.000 plazas de parqueo, garantizando que se minimice el impacto sobre el ya complicado tráfico vehicular en el sector;
  - sistema de tratamiento de aguas servidas para que, ya limpias, se realice su evacuación al río;
  - estudio de consumo de agua potable y análisis de presión para incluir soluciones que garanticen que el altísimo consumo que demandará no afecte a las ya exiguas condiciones de dotación del servicio en el sector y en su área de influencia (Obrajes y Zona Sur);
  - sistema interno y propio de recolección diferenciado (selección) de residuos sólidos para facilitar el recojo por parte del servicio municipal;
  - la ocupación del subsuelo y de las plantas inferiores se ve tan grande que las posibilidades de plantar vegetación alta (árboles) se reducirá a un área muy pequeña del total del proyecto, éste debiera garantizar se equilibre la superficie de espacios verdes y arborización con la altísima ocupación del suelo.

Finalmente, debería estudiarse el impacto del proyecto sobre el futuro del sector de su implantación, con responsabilidad compartida entre el gobierno municipal (GAMLP) y los promotores, dado que será inevitable el surgimiento de una serie de equipamientos privados nuevos por la atracción de tal concentración de población, que se sumarán a los equipamientos ya existentes y en expansión, correspondiéndole al GAMLP el control de autorizaciones y construcciones así como la revisión de la norma y a los promotores del proyecto la inversión en las soluciones que demande el enfrentar este impacto.

Nota: El proyecto ha quedado en «statu quo» por observaciones serias hechas en el seno del Consejo Municipal de La Paz que, además de consideraciones normativas, incluyen supuestas irregularidades en el derecho propietario de los terrenos.

3.2.2 Urbanizaciones privadas en el Área Metropolitana de Santa Cruz

El Área Metropolitana de Santa Cruz, con 6,060 Km2 de extensión y con 2,250,000 habitantes previstos para 2020, abarca todos los municipios de la Provincia Andrés Ibañez y uno de la Provincia Ignacio Warnes y en ella, la población urbana del municipio La Guardia ha crecido, entre 2001 y 2012, con una tasa de 19,9% anual (¡!!), producto de una provocada expansión, con algo de discontinuidad, de la mancha urbana de Santa Cruz de la Sierra, traspasando la frontera municipal, con urbanizaciones que, seguramente, han sido promovidas por el sector privado; el más cercano de estos asentamientos se encuentra a más de 3 km. del centro poblado de La Guardia.

También dentro del área metropolitana de Santa Cruz, la población urbana del municipio de Warnes ha crecido, entre 2001 y 2012, con una tasa de 13,3% anual, un dato igual de impresionante que el anterior, también producto de la expansión de Santa Cruz provocada por inversiones privadas, incluido el Parque Industrial Latinoamericano, un enorme emprendimiento privado que cuenta con apoyo estatal, las varias etapas de la Urbanización Pentaguazú y otras que “coincidentemente” son promociones del mismo “grupo” inmobiliario. En todo este proceso de “urbanización” promovido por el sector privado, se puede inferir que los gobiernos municipales de Warnes y La Guardia poco tuvieron que ver en su planificación y control, dado que, en el momento de iniciarse estos emprendimientos inmobiliarios, eran municipios muy pequeños.

Una información importante y preocupante, generada por el Instituto de Ciencia, Economía, Educación y Salud (ICEES), es la que refiere a la deforestación generada por la expansión de la mancha urbana de Santa Cruz de la Sierra: en 1986 se calculaban 450 Km2 de superficie de vegetación arbórea en el municipio de Santa Cruz, en 2005 se redujo a 276 Km2 y en 2011 a solamente 97 Km2; si tomamos en cuenta el impacto similar provocado por las urbanizaciones privadas en los otros municipios, es algo que debe llamar a la reflexión.

Nota: Ver entradas en el presente blog: «Negocio inmobiliario golpea el Área Metropolitana de Santa Cruz» de 9 de febrero de 2019 y «Urubó, Santa Cruz ¡Horror de ciudad!!!» de 23 de febrero de 2019.

3.2.3 Proyecto “La Nueva Santa Cruz – Ciudad Inteligente”

Precisamente, por ser un proyecto de escala mayor, diseñado para albergar a 370.000 habitantes, es un interesantísimo tema de estudio y análisis en los campos de la planificación y el ordenamiento territorial y ojalá se hagan públicos sus estudios porque generarán muchos elementos de análisis y otros sobre la responsabilidad público-privada con relación a la región y el Área Metropolitana de Santa Cruz. Tampoco parece ser muy evidente y activa la participación del Gobierno Municipal de Warnes en lo que, indudablemente es el proyecto más grande y ambicioso que el país ha conocido en el campo de la urbanización.

SCZ-Parque Industrial LA-3 — Esquema de ubicación del proyecto “La Nueva Santa Cruz” y de otras urbanizaciones privadas en el área Metropolitana de Santa Cruz.

La característica más interesante del Área Metropolitana de Santa Cruz era que en ella aún no se producían procesos de conurbación y las relaciones funcionales entre los asentamientos intermedios y menores y con el centro urbano mayor se generaban vía el “hinterland” productivo, por lo que su planificación era un desafío que debía iniciarse con un ordenamiento territorial que consolidara un sistema de ciudades en el que debía encararse la planificación de los asentamientos intermedios y menores, previendo su expansión y protegiendo la capacidad productiva de las tierras de su “hinterland”.

Lo que ha ocurrido, y está ocurriendo, a partir de las intervenciones de “urbanización” privadas, es que se ha provocado la expansión del centro urbano mayor, Santa Cruz de la Sierra, en territorios municipales vecinos, ocupando tierras productivas con asentamientos alejados de las ciudades menores y más ligados a la gran ciudad, aunque los impuestos de estos asentamientos van a otros municipios, incrementando la presión sobre ésta y su capacidad en la prestación de servicios, provocando una demanda mayor de transporte y de infraestructura por la necesidad de movilidad hacia ella.

El megaproyecto “Nueva Santa Cruz – Ciudad Inteligente”, pretende construir una ciudad sobre 6.000 has. ciudad sobre la que no sabemos mucho de sus características importantes, nada más de lo que la superficial información que la propaganda del promotor inmobiliario presenta: “3.000 hectáreas para uso residencial y vivienda; 700 hectáreas para espacios comerciales y de negocios; 2.300 hectáreas para infraestructura urbana”, además de los floridos adjetivos para calificarla como: “agradable, saludable, espaciosa, recreacional, ecológica, amigable, avanzada, moderna, inteligente, múltiple, dinámica, segura, confortable”, al parecer “perfecta”.

Nueva SCZ2 — Vista de “La Nueva Santa Cruz” publicada por los promotores

Pero….., si las otras “urbanizaciones” han generado una enorme presión sobre la ciudad de Santa Cruz y un tremendo desequilibrio en el Área Metropolitana y en las relaciones funcionales de los asentamientos, de lo que debiera ser un sistema de ciudades de crecimiento planificado y parte de una búsqueda de eficiencia espacial en la producción, desarrollando áreas productivas y centros de consumo que funcionen como un sistema sostenible, ¿qué podrá provocar un negocio inmobiliario en el que se pretende asentar “100.000 familias y el establecimiento de 10.000 empresas”?

Hablando de sostenibilidad, no solamente de la “Nueva Santa Cruz” si no, también de la “vieja” y del Área Metropolitana, el periodista Carlos Valverde defiende la conservación del área de implantación del proyecto, en la que “hay mucha fauna y también mucha vegetación, hábitats secos y de ribera en pocos kilómetros cuadrados…..”, área a la que llama “joyita”, mostrando que “el espacio brinda servicios ambientales: mantenimiento de la biodiversidad, filtro de aguas contaminadas, protección de cuencas, barrera de vientos, recarga de acuíferos que no han sido valorados por los que le dieron luz verde (al proyecto), aunque el texto de arriba está en un informe que lo conocen los ‘fundadores’ (los promotores) y la Gobernación”[3] ().

Surgen, pues, muchas preguntas que no van a rechazar el proyecto porque sí, si no a prever el futuro alertando sobre los problemas que se ciernen, por ejemplo:

- - ¿Cómo se concibe el derecho propietario y, por ende, las responsabilidades públicas y privadas en la administración de ese territorio y de la infraestructura urbana (mantenimiento y expansión)? ¿Serán responsabilidades del Gobierno Municipal de Warnes, una parte y del de Cotoca otra?
  - ¿Tienen estos gobiernos municipales las capacidades técnica, administrativa y financiera para encarar responsabilidades sobre una ciudad de “370.000 habitantes y con 10.000 empresas”, además de las que tienen sobre sus territorios y con sus habitantes actuales?
  - ¿Se ha informado y, lógicamente, consensuado con los municipios del Área Metropolitana respecto de las fuentes de agua para abastecer a 100.000 familias y 10.000 empresas? y ¿se lo ha hecho sobre los espacios para la disposición y tratamiento de aguas servidas y de residuos sólidos que éstas producirán? Las “2.300 Has. para infraestructura urbana” ¿incluyen estas previsiones? O ¿se afectará a las fuentes, a la infraestructura y a las tierras del Área Metropolitana sin importar su impacto y su costo?
  - Suponiendo que las mentadas “2.300 Has. para infraestructura urbana” incluyen escuelas, colegios, hospitales, centros de salud, infraestructura policial, bomberos, edificios de gestión y administración pública, cultura, correos, etc., etc., y que estos equipamientos serán construidos como parte del proyecto (como debiera ser) ¿se ha acordado con autoridades municipales, departamentales y nacionales respecto de personal, logística y presupuesto que el funcionamiento de estos servicios y otros implicará?
  - ¿Cómo se ha analizado el impacto del asentamiento de 370.000 personas en el área metropolitana, sobre todo en su «hinterland» productivo? ¿Cómo se prevé el impacto en la migración, sobre la expansión de la mancha urbana de Santa Cruz, sobre la expansión del propio asentamiento Nueva Santa Cruz y las áreas colindantes y sobre el «hinterland» productivo y qué políticas y acciones se deben considerar a futuro?
  - ¿Se ha medido el impacto del asentamiento sobre la capacidad, funcionalidad y ubicación de los equipamientos metropolitanos, aeropuerto, estaciones y terminales, por ejemplo? ¿A quién corresponderá asumir las medidas y los costos de éstas para minimizar impactos negativos?

El Estado pretende incidir en el ordenamiento territorial con grandes inversiones en infraestructura, justificando su accionar con “muestras de progreso” a las que le da una carga simbólica con la que pretende mostrar la modernización del país y su “ingreso al mundo desarrollado”. El efecto de estas inversiones es una valoración del suelo que es aprovechada por el sector privado para potenciar sus proyectos, sin considerar la exclusión de las que son víctimas los productores de las tierras del espacio productivo que rodea las ciudades centrales y contiene las ciudades menores de las áreas metropolitanas que sucumben a la presión de la urbanización.

La intención del Estado para mostrarse como conductor del desarrollo territorial con las grandes inversiones en infraestructura no queda en otra cosa que, con apoyo de la imagen del proyecto privado, en un progreso en términos puramente materiales, excluyendo el potencial de las áreas productivas. Las autoridades de los municipios en cuyos territorios se producen los megaproyectos privados, son excluidas del “proceso de planificación” asumido por el inversor privado y acaban encandiladas por el supuesto desarrollo y las aparentemente grandes cifras de posibles recaudaciones impositivas.

3.3 Exclusión y autoexclusión

En una investigación de la Universidad Privada de Santa Cruz (UPSA-2017), se comprobó que en Porongo había 7.800 hectáreas de urbanizaciones, otras 11.000 hectáreas en Colpa Bélgica y 3.200 en Portachuelo, todas al “otro lado” del Río Piraí (respecto de Santa Cruz), en la zona conocida como “El Urubó” (ya nos referimos antes a las que están de “este otro lado del río” y que también son parte del gran problema del Área Metropolitana). En estas 22.000 hectáreas, hasta el año 2035, podrían asentarse, si demostraran eficiencia, unos 2.200.000 habitantes, más de la mitad de los 4 millones de pobladores que, calculan, tendrá el Área Metropolitana de Santa cruz para entonces.

En cumplimiento de normas nacionales, los gobiernos de estos municipios, sin un ápice de planificación y, obviamente, sin previsión, definiendo su “radio urbano”, registran como “áreas urbanas” estas urbanizaciones, aunque muchas están alejadas de sus actuales centros y no tienen aún pobladores; “por el momento, las urbanizaciones desiertas no han creado trabajo. A seis kilómetros está el centro de Portachuelo, pero acá el silencio solo se rompe con el rugido de los micros cruzando el Güendá y con las aspas de los helicópteros rojos que cortan el viento. “Por el aire llegan los compradores de tierra que transforman estancias en urbanizaciones. Por tierra, la gente que sueña con vivir ¡en el Urubó!”[4].

Imagen10 — El sector de las urbanizaciones del Urubó y el puente que, actualmente, es su única vía de conexión con la ciudad de Santa Cruz de la Sierra

Muchas veces he expresado mi preocupación por lo que se está haciendo con el “hinterland” productivo del Área Metropolitana de Santa Cruz, lo he hecho imaginando lo que sucede cuando las tierras de muchas estancias, que generaron trabajo en el área rural, se convierten en “urbanizaciones”, producto de la inversión privada, para decirlo más claro, del “negocio inmobiliario”, implacable e irresponsable con el futuro de una región rica e importante para el desarrollo del país. La responsabilidad sobre esta situación también recae en los profesionales como actores técnicos y en las autoridades, ambos no encaran el problema como corresponde velando por el principio del bien común por encima de otros intereses.

La preocupación debe ser mayor para la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, porque toda esta irresponsabilidad de los negociantes, en complicidad con las autoridades de los municipios “beneficiarios”, encandiladas por el supuesto “desarrollo” y las grandes cifras en posibles recaudaciones impositivas que les ofrecen, incrementa la presión sobre la ciudad, sus servicios, su infraestructura y su futuro, sin ninguna compensación con aportes de impuestos que le ayuden a enfrentar los problemas que le están generando.

Hay quienes piensan que se necesitan 4 puentes para cruzar el Piraí para conectar y servir a las urbanizaciones con la urbe, otros piensan que más, pero, al margen de la cantidad, la necesidad de puentes no es de la ciudad de Santa Cruz, es de las urbanizaciones privadas que se hicieron sin consultar con ella, por tanto, de ser tan importantes para las urbanizaciones debieron hacerse como parte de su infraestructura y, aún así, debiera concertarse otras soluciones, también a cargo del negocio inmobiliario y en las urbanizaciones, para reducir el impacto sobre la urbe que tiene serios problemas de movilidad, ambientales y de servicios.

Por otra parte, aumentando la presión sobre Santa Cruz, la Cámara de Diputados aprobó por unanimidad la modificación de artículos de las normas que declaran Patrimonio Histórico y Natural la Cuenca del Río Piraí y Parque Ecológico a todas las riberas del mismo, “con el fin de que los municipios de Montero, Warnes, Porongo, La Guardia, Colpa Bélgica y El Torno proyecten la construcción de puentes en el marco de sus competencias” (Radio Fides 02/03/2018). No se puede negar que “así, el cordón ecológico quedará como un coladero. No se puede perforar tanto…..”[5].

Urubo5a — Vías flanqueadas por muros ciegos de los cercos de las urbanizaciones privadas en el sector del Urubó, Área Metropolitana de Santa Cruz

Quienes creen que ampliando los anillos de la ciudad para conectar y absorber a las urbanizaciones en la mancha urbana “planificada” no piensan en la calidad de espacios urbanos que se están creando con las “urbanizaciones cerradas”, muy seguras y paradisiacas dentro de los muros que las contienen y, por fuera de éstos, vías flanqueadas por murallas, vacías como “tierra de nadie”, conformando “espacios urbanos” nada atractivos (tampoco hay áreas de equipamiento ni espacios públicos para la ciudad), innecesarios para quienes viven en la burbuja dorada de su encierro de lujo, salvo para movilizarse hacia Santa Cruz y vivir de su ambiente urbano cuando dejan, por necesidad, su cómoda vivienda. El mantenimiento de estas vías, horribles como espacios urbanos, seguramente entrará como obligación del gobierno municipal respectivo y también la seguridad que, en espacios vacíos, es un problema mayor.

3.4 Exclusión de la autoridad

“Vecinos y pobladores, en sus diferencias sociales y culturales, alimentaron un sentimiento de unidad para enfrentar la precariedad de sus condiciones de vida, su pobreza y su marginalidad, organizándose alrededor de necesidades comunes y específicas para demandar atención…..”[6], así refiere, hace 30 años, Godofredo Sandoval el nacimiento de las organizaciones sociales en la ciudad de El Alto. Ahora, El Alto de La Paz puede considerarse un ejemplo en cuanto al alcance de la organización vecinal y de la importancia de las organizaciones sociales.

A lo largo de años, este inicio y alcance de las organizaciones sociales han pasado a ser un empoderamiento que, por las circunstancias de los procesos socio-económicos de la historia reciente, y por un manejo de dirigentes que se mueven en el oportunismo político, se han convertido en poderes que sobrepasan la capacidad de la autoridad, en este caso, del gobierno municipal.

El Alto1 — La ocupación incontrolable del espacio público por parte de comerciantes y transportistas en la ciudad de El Alto. (Fotografías: Tacubaya Viaja-izq. y EA-Bolivia-der.)

Los transportistas u operadores del transporte “público”, los “gremiales” o comerciantes informales y las juntas vecinales u organizaciones zonales o de barrio de los vecinos, constituyen poderes de decisión para la ocupación del territorio, la programación de obras y destino de las inversiones frente a las cuales el Gobierno Municipal de El Alto tiene pocas oportunidades. Uno de los factores que ha generado esta situación es el prebendalismo político de muchos años, al amparo del que han conseguido “ventajas” y obtenido privilegios hoy irreversibles, como la ocupación de espacios urbanos para actividades sectoriales (paradas de transporte, comercio callejero, mercado en vía pública, “derechos” sobre el frente de la propiedad privada en el espacio público, etc.).

Cualquier intento de planificación y de ordenamiento del territorio urbano debe, además de tener un muy fuerte contenido social, considerar “territorios del transporte”, “territorios gremiales” y “territorios vecinales”, pues estos sectores no solamente disponen del espacio público sino que, también, demandan decisión sobre el destino de las inversiones. El comercio en vía pública y el transporte sindicalizado ocupan el espacio público como ejerciendo un derecho adquirido y excluyen de su uso y disfrute al ciudadano común que, ya acostumbrado, acepta la situación como normal.

Las juntas de vecinos suele actuar como brazos de las entidades políticas alineadas a partidos, ejerciendo presión sobre las autoridades para conseguir “beneficios para la zona”, sobreponiendo este interés al del bien de la ciudad. Es común ver en El Alto calles o avenidas abiertas y con tratamiento de acabado de unas cuadras de longitud que, muchas veces, no pueden tener continuidad (barreras naturales, barreras construidas, etc.) porque su construcción ha obedecido a presión vecinal y no, como debió ser, a un proceso de planificación de obras y de inversiones.

3.5 Otras formas y causas de exclusión

Otras formas de exclusión se dan por las características del territorio de las áreas urbanas, por la excesiva concentración de servicios y actividades en un sector del área urbana, por no atender el principio del bien común por encima de los intereses de grupo o personales y por un mal entendido concepto de la propiedad pública; estas formas generan efectos importantes en la calidad del ambiente urbano y, por tanto, en la calidad de vida de sus habitantes.

La Paz, a partir de la belleza natural de su territorio, tiene un paisaje urbano incomparable, pero también su topografía y geología son causantes de muchos de sus problemas, limitaciones y dificultades.

Desde su fundación en 1548 se asentó en el estrecho valle de Chuquiago, a ambos lados del Río Choqueyapu, los asentamientos españoles en el área más “plana”, al este y los asentamientos “de indios” al oeste, los unos con un trazado de damero y los otros adaptándose a la topografía; su expansión lineal, a lo largo del río, fue característica por lo que los servicios de todo tipo se ubicaron en estas áreas.

Cuando se empezó a ocupar las laderas, en los años 50’s del Siglo XX, la expansión de la vivienda en pendiente fue prácticamente incontrolable y los servicios permanecieron y se desarrollaron en la base de la cuenca. Por esta razón, los ciudadanos “bajan” por servicios (servicios sociales, gestión, .recreación, cultura, etc.) y “suben” de retorno al hogar, lo que, a lo largo de muchos años, ha generado calles muy pendientes y graderías de cientos de peldaños para conectar las áreas de vivienda con los equipamientos.

La topografía y esta conformación espacial resultan excluyentes no solamente para gente con discapacidad sino también para ancianos y niños pequeños; si consideramos la ubicación de los equipamientos y de los lugares de prestación de servicios, por su, aún marcada, concentración, esta condición de exclusión se hace más fuerte.

LPZ — La difícil topografía del territorio en el que se inserta la ciudad de La Paz, origen de su paisaje urbano incomparable y, al mismo tiempo, de dificultades para la movilidad. (Fotografías: Rodrigo Bejarano-izq. y Marcelo Morales Avila-der.)

Muchas soluciones de infraestructura se han propuesto y ejecutado en la ciudad para enfrentar las condiciones difíciles de la topografía con las de una movilidad urbana adecuada y eficiente. Estas intervenciones se traducen en túneles y pasos a desnivel para “pasar por debajo” e ir más rápido, también puentes vehiculares (Gemelos, Trillizos y muchos otros) y peatonales (Vía Balcón, pasarelas) para “pasar por arriba” y evitar obstáculos. Sin embargo, estas intervenciones en infraestructura, aunque mejoran la situación de la movilidad y son parte muy importante de la imagen característica de la ciudad, son caras y no han logrado solucionar los problemas de movilidad.

Por sus características topográficas y sus peculiaridades culturales, La Paz ha generado, casi espontáneamente, áreas de concentración de actividades, casi siempre a partir del comercio (abastecimiento de las área de vivienda) que, por años, han sido identificadas por actividades económicas privadas, como bancos, talleres, servicios de todo tipo, para asentarse en esos lugares. Lamentablemente, a lo largo de muchos años, no se ha considerado el potencial de estas “concentraciones dispersas” de actividad en la mancha urbana, ya consolidadas, y no se les ha ido proporcionando las condiciones para su mejor y más eficiente funcionalidad (accesibilidad, espacio público, servicios especiales, etc.).

A partir de los conceptos aprendidos de Richard Rogers en “Ciudades para un Pequeño Planeta” sobre la ciudad compacta y policéntrica y analizadas las potencialidades de las características de La Paz, propuse incluir la idea de la multi-centralidad, en la aun compacta mancha urbana, en el Plan La Paz 2040, lo que dio paso al Programa Municipal de Centralidades que está avanzando en la implementación.

Esta referencia a las centralidades la hago porque una gran parte de posibles soluciones a la exclusión que genera la difícil topografía de La Paz para la gente más vulnerable está en poner a su alcance, lo más cerca posible de su lugar de residencia, los servicios que el ciudadano requiere en su vivir cotidiano y esta propuesta no sólo es válida como solución para estas minorías, sino que, también, pone los servicios al alcance de los pobladores, haciendo la ciudad más inclusiva y reduciendo la demanda de transporte, con el consiguiente ahorro de energía y reducción de efectos negativos sobre el medio ambiente.

La inclusión es posible

Lograr una ciudad inclusiva es posible, las soluciones propuestas y otras factibles para enfrentar los problemas que generan la exclusión pueden aplicarse. Para ello, se requiere considerar algunos principios cuya consideración permanente facilitaría y mejoraría los procesos de planificación:

Decisión y voluntad política en las autoridades y los administradores públicos; no es posible que intereses político-partidarios, como las pugnas entre “oficialismo y oposición”, pongan en situaciones tan difíciles a las ciudades y sus habitantes. No se puede seguir este camino de exclusión, en el que los escasos y difíciles esfuerzos de planificación de un gobierno municipal se vean trabados o truncados por administraciones irresponsables de otros gobiernos municipales, a quienes les interesa más el daño que se puede hacer al adversario político, en pro de un supuesto rédito para su propio partido, que el atender las necesidades de la población y generar condiciones en las ciudades que beneficien a los pobladores.
La planificación participativa debe ser una realidad en los procesos que encaran los gobiernos municipales y los de los otros niveles del Estado. Es muy común que las autoridades convoquen a las organizaciones vecinales, cívicas, profesionales, educativas, etc. para informar sobre los planes y programas que desarrollan, en una actitud que supone participación ciudadana así como también las demandas vecinales carecen de guía, son inmediatistas, reducidas a ámbitos menores y de interés de grupo, área o zona; innegablemente son demandas legítimas, pero con guía y en el marco d procesos verdaderamente participativos pueden permitir programas y proyectos de impacto. En este proceso también es fundamental que, tanto las autoridades como la participación vecinal, puedan lograr la priorización eficiente de problemas, demandas y soluciones.
Conciencia ciudadana y responsabilidad empresarial. Lamentablemente, vivimos en una sociedad que no valora la importancia del respeto a la norma, un problema de educación que debe ser encarado desde el nivel básico del sistema educativo; es común que, incluso en los niveles profesionales, parezca “normal” infringir la norma para obtener beneficios personales o de grupo y que, en los niveles empresariales se “interprete” la norma o se encuentren caminos con la autoridad permisiva para actuar sin apego a ella y, en busca de utilidades, no se muestre consideración alguna por el bien común.
El principio fundamental del bien común por encima de cualquier interés personal o de grupo debe ser respetado y convertirse en un principio universal de acción, tanto para autoridades o administradores públicos como para los ciudadanos y sus organizaciones.
Finalmente, las autoridades y los administradores de lo público deben comprender, y actuar en consecuencia, que en democracia el poder lo ejerce el pueblo y que ellos son delegados por él para velar por sus derechos. Debe quedar claro que las instituciones públicas NO son propietarias, que la Constitución reconoce sólo dos tipos de propiedad, la privada, como derecho del ciudadano y la pública, la de todos, de la que estas instituciones son administradoras solamente.

Imagen de cabecera o imagen destacada: Izquierda, el «Boletín de Investigación Nº 4-2019» de la Carrera de Arquitectura de la Universidad Católica Boliviana San Pablo, para el que fue elaborado el presente documento. Derecha, la presentación de esta ponencia en el XV Seminario de Urbanismo Internacional, Ciudad Inclusiva: Acciones y proyectos sustentables de la Nueva Agenda Urbana. Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco, abril de 2019- Ciudad de México.

[1] PNUD, “Estrategia de urbanización sostenible”, 2016

[2] PNUD, Foro Social de las Américas – Quito, Julio 2004, Foro Mundial Urbano – Barcelona, Octubre 2004, Foro Social Mundial – Porto Alegre, Enero 2005, Revisión previa a Barcelona, Septiembre 2005, “Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad”, UNAM, Sección Documentalia, 2013

[3] Carlos Valverde B., “¿Qué te hacen Santa Cruz?”, Diario El Deber, 23/09/2018

[4] Pablo Ortiz, Diario El Deber, 15/05/2017

[5] Álvaro Fernández, presidente de la Federación de Asociaciones de Urbanizaciones y Condominios de Porongo-Faducop

[6] Godofredo Sandoval y M. Fernanda Sostres, “La Ciudad Prometida”, ILDIS y Systema, 1989

¿Cómo se Administra la Norma?

La pregunta del título de esta entrada no es otra cosa que una prueba de incertidumbre respecto de las oportunidades y posibilidades que la planificación, por más incipiente que sea, puede darle a la ciudad de La Paz para su desarrollo y sostenibilidad.

El 10 de agosto de 2019 publiqué en este blog una entrada con el título “Fuera de Norma!!!” en el que mi preocupación, que debiera ser la de todos, por la ausencia de fiscalización eficiente, por la irresponsabilidad de los propietarios y por la falta de ética que, lamentablemente existe, en muchos profesionales, llegó a niveles insospechados al saber que la propia Ley Municipal permite la ilegalidad a cambio de dinero en las arcas municipales sin ninguna consideración por la ciudad.[1]

La Ley de Usos del Suelo Urbano (LUSU) contiene la normativa que, entre otros aspectos, establece las reglas y patrones de asentamiento y parámetros de edificación que deben aplicarse en el diseño y construcción de edificios según las zonas, las condiciones de suelo, la topografía, los usos permitidos y otros muchos que, por lo menos en la teoría del urbanismo, resultan de un proceso de planificación y se constituyen en parte de sus estrategias de aplicación para alcanzar sus objetivos, como el de ampliar “…..la noción de hábitat sostenible y digno a partir de lograr una adecuada interrelación entre el territorio biofísico, las formas socioculturales de apropiación y el proceso de asentamiento y localización de la población…..” o el de “…..establecer lineamientos claros y entendibles a partir de los cuales se podrá planificar una adecuada administración del territorio, delimitando las áreas edificables y sus diferentes destinos…..”.[2]

Para estos efectos, en la administración de la norma, existen procedimientos y trámites que establecen una aprobación previa de los “proyectos de permisos de construcción” y, a la conclusión de las obras, previa presentación de planos “as built” [3] e inspección municipal para verificación de cumplimiento de la norma, se obtiene un “certificado de habitabilidad” del edificio. En muchos casos, según los colegas que los realizan con cierta frecuencia, estos trámites resultan en “verdaderos calvarios”, debiendo atender a veces incontables observaciones a sus proyectos por parte de los funcionarios municipales, las que no se hacen en una sola revisión y tampoco se las consigna por escrito, lo que obliga, en muchos casos, a la múltiple re-impresión de planos en largos plazos de trámite.

Así como existe tremenda contradicción en la Ley Municipal 233 de Fiscalización, además de tratar de ser completa y muy clara, la Ley de Usos del Suelo Urbano (LUSU) tiene aspectos normativos discutibles, tema para talleres profesionales, académicos e incluso vecinales y contiene normas que no son fáciles de entender desde el punto de vista de una planificación seria; ejemplo: el Artículo 23 (Ocupación Temporal de Retiros Frontales) con procedimientos detallados en el Anexo II de la propia LUSU, que permite ocupar el retiro frontal “temporalmente con construcciones de características desmontables para actividades comerciales”.

IMG_20190729_105738-B — Un ejemplo de ocupación de retiros frontales ,con «construcciones de características desmontables», en el centro de la ciudad, Sopocachi, en un conjunto patrimonial de viviendas del Siglo XX. La «temporalidad» de esta estructura es cuestionable. (Foto: Jorge Valenzuela)

Si se planifica el uso del suelo ¿por qué, en la propia Ley, supuesto resultado de esa planificación, se posibilita la ocupación temporal de retiros frontales? Si entendemos el retiro como el aporte privado a la calidad del espacio público y del medio ambiente urbano y, si la planificación ha establecido su necesidad en un área de la ciudad, ¿por qué debiera permitirse su ocupación, aunque sea temporalmente?, tratándose de áreas con usos comerciales intensivos, ¿por qué no se definió de inicio el parámetro de edificación sin retiro? Son muchas preguntas, quizá hayan más, las dejo para que sea el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP) el que las analice y las responda; si revisamos los hechos, la “temporalidad” de muchas construcciones, permitidas por esta norma, es muy dudosa dadas sus características, su uso y el tiempo transcurrido desde que se las autorizó.

Volviendo al título, ¿Cómo se Administra la Norma?, las respuestas verdaderamente inquietan y, para ser más claro, más gráfico y más entendible en mis preocupaciones voy a usar ejemplos que muestran los motivos de tales preocupaciones. Además de los 45 artículos y los ocho Anexos que conforman el “Texto Ordenado” de la LUSU de La Paz, ésta contiene mapas urbanos temáticos (topográfico, geológico, geotécnico, geomorfológico, etc.) y mapas de usos del suelo y patrones de asentamiento complementados con cartillas de cada patrón de asentamiento para cada uno de los distritos.

Primero veremos un edificio, bastante nuevo, que llamó mi atención por, lo que yo considero, una ocupación permanente del retiro frontal con una estructura que parece sostener una marquesina de importantes dimensiones. Partiendo de la premisa que a sus promotores, constructores o propietarios se le concedió el permiso de construcción y, al estar ya ocupado y en funcionamiento, presentaron planos “as built” y obtuvieron el certificado de habitabilidad o lo que correspondiera para su ocupación, me permito hacer un análisis “ex post” de cumplimiento de la norma considerando que la administración municipal dio su aprobación al respecto.

Imagen2 — El edificio ubicado en la Calle 21, a la izquierda una vista del volumen completo, a la derecha dos vistas del retiro frontal con la construcción fija de una estructura que parece soportar parte de la marquesina (tiene tensores); es una ocupación de retiro frontal no permitida por la norma. (Fotos: Jorge Valenzuela)

Una aclaración necesaria, los datos para el análisis se obtuvieron por observación en sitio, con planos de la Restitución Aerofotogramétrica de 2006 y con ayuda de imagen satelital de “Google Earth”, puesto que, aunque la información sobre todo proyecto, en cuanto a lo que éste afecte al uso y ocupación del espacio urbano, debiera ser pública, el GAMLP considera que no es posible acceder a ella tratándose de proyectos privados. Entiendo que es osado aventurarme a este análisis, pero me encantaría generar una reacción que busque demostrarme lo contrario de lo que afirmo.

El primer edificio está ubicado en la esquina de la Calle 21 de Calacoto (Av. Washington), esquina calle Adrián Patiño, en un terreno de aproximadamente 608 m2 de superficie; según el mapa de usos del suelo y patrones de asentamiento le corresponde el patrón Zona Sur 5Z-d19, que define una ocupación de 70% en zócalo (425.60 m2) y 50% en torre (304 m2), sobre cuyo cumplimiento no manifestaré duda en vista de la escasez de información precisa. Lo que sí pondré en duda y podría aseverar que no se cumple es el parámetro de Área Mínima Verde (AMV) que la norma demanda en 30% de la superficie del terreno y es imposible que las pequeñas jardineras que se ven en el frente alcancen a los 182 m2 de área verde que exige la norma, ni siquiera si los 70 m2 del retiro de fondo fueran área verde.

Imagen3 — Arriba, la ubicación del predio del edificio, marcada (círculo amarillo) en un segmento del mapa de usos del suelo y patrones de asentamiento del Distrito 19 que forma parte de la LUSU. Abajo, el predio marcado (círculo rojo) en el plano de la restitución aerofotogramétrica de La Paz, de 2006, sobre el que se hicieron las mediciones para el análisis. (Documentos de la ciudad publicados por el GAMLP)

Además de la ocupación del retiro frontal con una estructura fija y con las jardineras, llama la atención la altura del edificio, no porque el parámetro de Altura Máxima de Fachada (AMF) no se lo permita, sino porque no se explica cómo el proyecto pudo alcanzar la misma con las condicionantes normativas. El Área Máxima a Edificar (AME), tiene un parámetro de 395% de la superficie del terreno, lo que permite un total 2,400 m2 de edificación, con posibilidad de incremento a partir de los Incentivos a la Inversión que la norma incluye referidos a:[4]

Imagen4 — La cartilla normativa de la LUSU (derecha) correspondiente al patrón Zona Sur 5Z-d19 en la que se consignan los parámetros normativos de Área de Lote Edificable (ALE), los Parámetros de Edificación, como Área Máxima a Cubrir (AMC), retiros, número de plazas de parqueo, Área Máxima a Edificar (AME), Altura Máxima de Fachada (AMF), Área Mínima Verde (AMV) y los Incentivos a la Inversión. A la izquierda una de las imágenes del edificio usadas para el análisis. (Foto: Jorge Valenzuela, documento de la ciudad publicado por el GAMLP)

una superficie de terreno que sea el doble del Área de Lote Edificable (ALE) que para este caso tiene un parámetro de 1,000 m2, el predio del edificio tiene 608 m2, por tanto no corresponde su aplicación;
15% adicionales de AME por cada metro adicional al retiro frontal para uso exclusivo de área verde, por lo visto en el edificio concluido, tampoco corresponde;
una reducción de 10% en el AMC le incrementaría 30% al AME, por lo que se ve no existe esta reducción, por tanto el incentivo no corresponde;
el único incentivo posible sería el incremento de 50% en el número de plazas de parqueo a ser destinado a uso público, lo que solamente el GAMLP puede comprobar, pero, en el uso diario, no se ve que exista estacionamiento público en el edificio.

Imagen5 — Imagen satelital (Google Earth) del área con el edificio analizado (círculo rojo). Es notorio que los edificios vecinos manejan parámetros distintos y parecen acercarse más al cumplimiento de la norma, aunque se ve muy claramente que **el parámetro de Área Mínima Verde** no es el que más despierta la atención de los promotores, proyectistas o constructores, no obstante la urgente necesidad de la ciudad por contar con espacios verdes.

Si el zócalo ocupa 425 m2 y cada planta de la torre puede alcanzar a 304 m2, la posibilidad de AME del edificio (2,400 m2), cumpliendo con la norma, le permitiría una altura (AMF) de un zócalo y seis plantas y media (7 plantas y media); como puede verse en las imágenes, el edificio tiene once (11) plantas, es decir, un Área Máxima Edificable de 3,465 m2!!!; ¿cómo se justifica un incremento de 1,065 m2? Incluso si hubieran 8 plazas de parqueo para uso público, adicionales a las 16 que debiera tener por norma, el AME sería de 3,008 m2, el edificio estaría con más de 450 m2 fuera de norma. ¿Se aplicó el Artículo 22 de la Ley Municipal 233? ¿A cuánto ascendió el monto de “monetización de la infracción”? Y….. la ciudad ¿qué?

El segundo caso es el de un edificio en Achumani, es un hotel, lo que hace interesante el análisis pues parece que los hoteles tienen una administración de la norma muy propia, ya que en la entrada del blog del 10 de agosto de 2019 se analizó la situación de fuera de norma de otro hotel. El edificio de este análisis está ubicado en la Av. de la Fuerza Naval, a unos metros de la Calle 23 (ingreso a Achumani), en un terreno de aproximadamente 680 m2 de superficie, con un frente de algo más de 24 metros. Según el mapa de usos del suelo y patrones de asentamiento le corresponde el patrón Zona Sur 4-d19, que define una ocupación de 50% en torre (340 m2), sobre cuyo cumplimiento, como en el otro caso, tampoco manifestaré duda en vista de la escasez de información precisa.

Imagen6 — El edificio-hotel, objeto de este segundo análisis (izquierda). A la derecha, arriba, la ubicación del predio del edificio, marcada (círculo rojo) en un segmento del mapa de usos del suelo y patrones de asentamiento del Distrito 19 que forma parte de la LUSU. Abajo, el predio marcado (círculo rojo) en el plano de la restitución aerofotogramétrica de La Paz, de 2006, sobre el que se hicieron las mediciones para el análisis. (Foto: Jorge Valenzuela. Documentos de la ciudad publicados por el GAMLP)

En este caso, tampoco el terreno tiene el doble de superficie del Área de Lote de Edificable (ALE) de 450 m2 que consigna la norma, por lo que la aplicación de un incentivo por este motivo no corresponde. El retiro frontal que el proyecto ha dejado es mayor al de 3 metros que exige la norma por lo que, si consideramos que ha dejado un retiro de 5 metros, tendría un incentivo de 30% adicional al Área Máxima a Edificar (AME) que, para este patrón, es de 280%, con el incremento podría edificar con 310% de AME, pero hay un pequeño gran detalle, la norma indica que este incentivo es aplicable sólo si los metros adicionales de retiro se destinan a área verde!!!

La norma establece que la Altura Máxima de Fachada (AMF) es de 6 plantas con posibilidad de incrementar no más de dos plantas adicionales si se aplicara alguno de los incentivos, en este caso no parece haberse aplicado incentivo alguno y el edificio tiene 9 plantas. El AME (280%) que permitiría la norma para esa superficie de terreno (680 m2) sería de 1,904 m2; por el volumen construido, suponiendo que se han cumplido los requerimientos de retiros y de AMC 50% del patrón Zona Sur 4-d19, la superficie construida parece estar cerca de los 2,850 m2, es decir, más de 900 m2 que estarían fuera de norma y, además, en ninguna parte de la construcción o el terreno se ven los 272 m2 de área verde que la norma exige (40% del ALE). Otra vez debemos hacernos las preguntas sobre la aplicación del Artículo 22 de la Ley Municipal 233 y sobre el monto de la “monetización de la infracción”, espero haya respuestas.

Imagen7 — Arriba dos vistas del edificio-hotel en las que se ve que no existe un solo metro cuadrado de área verde en ese espacio del retiro frontal que pudiera haber posibilitado la aplicación de un incentivo para incrementar el AME. Abajo, la cartilla normativa de la LUSU correspondiente al patrón Zona Sur 4-d19, en la que se consignan los parámetros normativos de Área de Lote Edificable (ALE), los Parámetros de Edificación, como Área Máxima a Cubrir (AMC), retiros, número de plazas de parqueo, Área Máxima a Edificar (AME), Altura Máxima de Fachada (AMF), Área Mínima Verde (AMV) y los Incentivos a la Inversión. (Fotos: Jorge Valenzuela. Documento de la ciudad publicado por el GAMLP)

Pero el análisis no termina ahí, no solamente podemos comprobar que hay incumplimiento de la norma en la aplicación de los parámetros establecidos por la LUSU para el patrón respectivo, sino que, además, se han ocupado con construcciones los retiros laterales y el retiro de fondo; el patrón Zona Sur 4-d19 es para una edificación sin zócalo y con retiros frontal, laterales y de fondo obligatorios y, calculamos que, para alcanzar a un AMC de 340 m2, debió dejar retiros de 3.50 metros a cada lado y al fondo además de los 5 metros del frontal, por lo que, estando estos retiros ocupados con construcciones, se puede adicionar unos 250 m2 a la infracción y, por tanto se alcanzaría a 1,150 m2 que estarían fuera de norma.

Si esta situación, encontrada en este edificio por el análisis hecho, ya es preocupante, podemos pensar que la ciudad está totalmente desprotegida y con total ausencia de administración territorial y normativa eficiente y efectiva si observamos lo que se supone es la aplicación, en este edificio-hotel, del Artículo 23 (Ocupación Temporal de Retiros Frontales) de la LUSU. Se le ha permitido ocupar el retiro frontal con una estructura para ascensor, que de hecho no es una construcción “de características desmontables para actividades comerciales”, como condiciona el mencionado artículo y con otra estructura, que alberga parte de un restaurante, que sí podría corresponder a lo establecido por el Artículo 23.

IMG_20200301_114224-A — Vista del frente del edificio-hotel en el que se ve la estructura del ascensor y la «estructura desmontable» del restaurante, **construidas sobre el retiro frontal**, construcciones supuestamente autorizadas aplicando el Artículo 23 de la LUSU. A la izquierda se observa la **ocupación del retiro lateral** con un ambiente construido con cubierta cuyas aguas se echan al vecino, lo que no está permitido. (Foto: Jorge Valenzuela)

Si en un solo edificio, con permiso de construcción aprobado, con planos “as built” aprobados (se supone, si no el hotel no debería estar funcionando), encontramos contravenciones a la norma en altura, en la ausencia total de Área Mínima Verde, en la ocupación de los retiros laterales y de fondo, en un exceso enorme en el Área Máxima a Edificar, en la construcción de una cubierta (en el retiro lateral izquierdo) que, además de ocupar retiro, echa aguas hacia el vecino, lo cual no es permitido por norma y, además, se le permita construir en retiro frontal, al amparo de un artículo de la propia norma que no tiene sentido desde el punto de vista de una planificación bien hecha, sólo queda volver a preguntar ¿cómo se administra la norma?

[1] Artículo 22 de la Ley Municipal Autonómica Nº 233 y su Reglamento.

[2] Exposición de Motivos del “Texto Ordenado” de las “Leyes Municipales Autonómicas Nros. 017 – 024 -050 -080”, que constituyen la LUSU.

[3] Anexo VI, Condiciones Generales sobre Edificaciones de la LUSU

[4] Cartilla de norma para Zona Sur 5Z-d19, LUSU

Seguimos embovedando ríos!!!

Al iniciar este proyecto de publicar un blog que trate y genere discusión sobre temas de mi visión de la ciudad, sus problemas, belleza y potencialidades así como mostrar que todos somos responsables de “Hacer Ciudad”, subí una primera entrada con el tema de “Problemas Urbanos y Responsabilidad”, el 10 de octubre de 2018, con el título de “Sanidad y Medio Ambiente” porque considero que los mayores problemas de la ciudad de La Paz corresponden a estos aspectos y el tema que toco hoy es parte de los mismos.

“La ciudad necesita un análisis específico: hay un flujo de materia y energía que entra y sale, una interacción entre seres vivos. Hay que pensar que los ríos no solo son el cauce, son el agua que los constituye, son lo que transportan, los animales que viven en ellos, la recarga de agua. En una ciudad los ríos siguen brindando servicios si no se entuban.”[1].

Muchas de las más grandes civilizaciones de la historia de la humanidad se iniciaron a la orilla de ríos o cuerpos de agua, los mismos que han sido, además de fuentes de vida, factores geográficos y económicos determinantes para su desarrollo. Las ciudades bolivianas no escapan de esta característica y casi condición, como Santa Cruz y el Río Piraí, Cochabamba y el Río Rocha, Tarija y el Guadalquivir, etc.

2 Medio ambiente — En la fotografía de la derecha , la imagen satelital (Google Earth) muestra las cinco cuencas que conforman el territorio sobre el que se asienta la ciudad de La Paz, las mismas que forman, a la altura de La Florida, el Río La Paz. La fotografía de la izquierda (Joel Kittelson) muestra el barrio de Miraflores, rodeado, a la derecha, por el Río Orkojahuira (embovedado) y, a la izquierda, en la esquina inferior de la imagen, por el Parque Urbano Central que es borde de la cuenca del Río Choqueyapu.

El valle del Chuquiago, el que encontraron los españoles para fundar la ciudad de La Paz, está regado por cinco cuencas, la del Río Choqueyapu y las de sus afluentes: el Río Orkojahuira, el Río Irpavi, el Río Achumani y el Río Huayñajahuira, todos alimentados por muchísimos riachuelos; desde entonces, la urbanización se ha convertido en la principal causa de su destrucción. Más de la mitad del cauce del Choqueyapu que cruza la ciudad así como más del 90% del cauce del Orkojahuira y casi el total de sus riachuelos afluentes están embovedados y enterrados y todos están contaminados ya que son los canales de alcantarillado sanitario de la ciudad.

LPZ1A — Esta aproximación de la imagen satelital (Google Earth) muestra con claridad cómo la ciudad de La Paz se ha conformado y se está expandiendo a lo largo de las cuencas de los ríos de su geografía. Lamentablemente, esta expansión es, prácticamente en todos los casos, generada por el mercado inmobiliario cuyas acciones han sobrepasado todo intento, de los muy pocos que hubieron, de planificar esta expansión.

Desde su fundación, la tendencia de expansión de la ciudad de La Paz ha sido y sigue siendo a lo largo de sus cuencas hidrográficas; si consideramos algunos conceptos de Ian L. MacHarg[2] sobre que “la naturaleza es un único sistema interactivo y que una alteración en cualquiera de sus partes afecta al conjunto” o que “los procesos terrestres necesitan del agua y que los procesos del agua dulce son inseparables de la tierra……entonces, que la gestión de la tierra afecta al agua y que la gestión del agua afecta a los procesos de la tierra”, debemos evaluar conscientemente ese proceso de expansión urbana ya consolidado y en actual desarrollo y darnos cuenta que no hemos avanzado, ni lo estamos haciendo, por buen camino dado que “…..los terrenos destinados a espacio libre en la región metropolitana son los que proceden de espacios caracterizados por sus procesos naturales, intrínsecamente idóneos para actividades ‘verdes’: ese es el lugar de la naturaleza en una metrópoli”.

Desde que el crecimiento de la ciudad se aceleró, es innegable que se ha edificado a lo largo de los ríos, ocupando el “lugar de la naturaleza” y allá por los años de 1900 (el proyecto de la “Avenida Central” de 1913, hoy Av. Montes), iniciamos un proceso en el que las “gestiones del agua y de la tierra” no han encontrado otra solución para encarar la contaminación de los ríos y buscar soluciones a los requerimientos de la edificación que la de embovedar, cerrarlos y “problema resuelto, red de alcantarillado enterrada” y, lamentablemente, esa mentalidad persiste en la actualidad y vamos por la solución simple y fácil sin importar el impacto sobre la ciudad.

Embovedado2 — En la imagen de arriba, la fotografía publicada por la Agencia Municipal de Noticias (AMN), se ve al señor Alcalde de La Paz (derecha) inspeccionando el inicio de obras del embovedado del Río Choqueyapu, desde la «Gruta de Lourdes» hasta Obrajes. En la imagen de abajo, también publicada por la AMN, se ve el trazo del embovedado y algunos detalles de sus características.

En enero de 2017, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP) anunció la ejecución de trabajos para el embovedado del río Choqueyapu, desde el sector denominado “Gruta de Lourdes”, para construir, sobre ese embovedado, la continuación de la “Avenida del Poeta” hasta el inicio del barrio de Obrajes. Es un proyecto vial que se ejecutará a expensas de la calidad ambiental de la ciudad, no obstante que se insiste, a través de la Agencia Municipal de Noticias, en que “esta construcción nos va a permitir no solamente llevar de manera adecuada las aguas del río sino que estabilizará el sector en tramos donde ya se han determinado algunos problemas” (Agencia Municipal de Noticias, 19 de septiembre de 2019).

Embovedado3 — En la imagen de la izquierda, fotografía tomada por el autor del blog desde una cabina del teleférico de la «línea celeste», se ve la cuenca del Río Choqueyapu en el sector a ser embovedado; el verdor de las laderas se debe, claramente, a la presencia del agua y también se nota que es un área muy estable. Deduzco que los árboles caídos que se ven en la imagen son los de la tala realizada para la construcción del teleférico. En la imagen de la derecha, publicada por la AMN, el proyecto de avenida por el que se ha determinado el embovedado del Río Choqueyapu; la topografía de este sector hace que el río, a cielo abierto, tenga una serie de caídas que, por lo que comentan entendidos en la materia, son facilitadoras de la oxigenación de las contaminadas aguas, lo que con el embovedado no funciona.

En el tramo en cuestión, de unos 1,200 metros de longitud, el único problema de inestabilidad del que tengo memoria data de hace más de 30 años y fue un asentamiento en la parte alta de la Avenida Libertadores, detrás de la residencia presidencial, debido a filtraciones; la solución que se le dio fue una de las más ingeniosas que la ciudad ha visto y que ha garantizado la estabilidad del sector sin problemas posteriores hasta el día de hoy (ver fotografía debajo de este párrafo). El Mapa de Riesgos de La Paz, elaborado y permanentemente actualizado por el GAMLP, marca este sitio como de muy bajo y bajo riesgo; no es mi intención discutir con los especialistas ni cuestionar su capacidad profesional, pero busco respuestas y argumentos para justificar que sigamos repitiendo los errores del pasado.

Embovedado4 — En la imagen de la izquierda, fotografía tomada por el autor del blog desde una cabina del teleférico de la «línea celeste», se muestra la ingeniosa solución de ingeniería que se construyó hace más de 30 años para resolver un problema de asentamiento de la vía, provocado por filtraciones de agua, solución que ha funcionado y funciona eficientemente; no tengo conocimiento de ningún otro evento que se hubiera producido por inseguridad que el embovedado del río vaya a prevenir o resolver. El Mapa de Riesgos de La Paz, imagen de la derecha, muestra que el sector del proyecto (marcado con el óvalo celeste) es un área de muy bajo y bajo riesgo (verde en la referencia).

Por otra parte, el Plan Maestro Metropolitano de Agua, impulsado en 2012 por el Ministerio de Medioambiente y Agua y elaborado por una consultora con financiamiento de la Cooperación Española y el BID, menciona las dificultades de saneamiento del Río Choqueyapu a raíz del embovedado y propone, como medida a corto plazo, “la construcción de un emisario que recolecte y conduzca las aguas residuales de toda la ciudad hasta la planta de tratamiento de Mallasa…… se definió el trazo del emisario por la margen izquierda del río Choqueyapu y río La Paz”.[3] (El emisario debiera iniciarse a la altura de la Gruta de Lourdes; la planta de tratamiento de Mallasa es un proyecto resultante del Plan Maestro Metropolitano de Agua).

Embovedado7 — Arriba, imágenes publicadas por la AMN que incluyen las características técnicas del embovedado del Río Choqueyapu en ejecución, las mismas que no muestran «emisario central» alguno u otro para recolectar aguas residuales, ambas cámaras son para conducir las aguas del río, como lo hacen cientos de metros más arriba, en los antiguos embovedados. Abajo, imagen que muestra instalación de faenas, equipo y el inicio de las obras de embovedado en la curva de la «Gruta de Lourdes» (fotografía del autor del blog).

La respuesta del GAMLP es que “el embovedado permitirá la separación de las aguas residuales para que sean conducidas por el emisario central propuesto en el proyecto hasta la futura planta de tratamiento en Mallasa” y que “el diseño final de la planta de tratamiento que impulsa el Gobierno aún no está concluido a diferencia del proyecto del embovedado del Choqueyapu”.[4] Otra aclaración necesaria, porque, como se ve en el proyecto, publicado por el GAMLP, no hay un “emisario central” en el embovedado, por lo que no queda claro cómo se hará la separación de las aguas residuales, como requiere el Plan Maestro Metropolitano de Agua (ver imágenes encima de este párrafo).

Embovedado8 — Arriba un plano extractado del Plan de Ordenamiento Urbano de La Paz (2004) que muestra el esquema de las **lagunas de control de caudal en las cabeceras de las cuencas** y la planta de tratamiento de aguas servidas en Mallasa; la forestación de áreas adyacentes a las lagunas y de las riberas de las cuencas fue también una propuesta del Plan Verde elaborado por la GTZ a fines de los años 90. En las imágenes de abajo se muestran los muros recientemente construidos por el GAMLP para prevenir desbordes, en este caso del Río Huayñajahuira, cuya efectividad aún no se ha comprobado pero sí queda claro que no muestran ningún interés por lo estético para mejorar el medio ambiente urbano. **Estoy convencido que las lagunas de control de caudal serían mucho más efectivas y, desde ya, mucho más eficientes para el medio ambiente**.

Cuando se elaboró el Plan de Ordenamiento Urbano de La Paz, entre 2002 y 2004, ahora obsoleto porque nunca hubo la preocupación de darle continuidad, se habían incorporado en él, como componentes importantes, el Plan de Manejo de la Cuenca de La Paz, cuya elaboración se suponía arrancaría en 2005 con recursos del BID y bajo la responsabilidad de la Oficialía Mayor Técnica, y el Plan Maestro de Drenaje que estuvo en ejecución hasta hace poco. Como parte del primero se mencionaban recomendaciones de años atrás para considerar la construcción de lagunas de control de caudal en las cabeceras de las cuencas, seguramente más efectivas que levantar muros a lo largo de los ríos canalizados y que seguir embovedando los cursos de agua; también se planteaba la necesidad de separar colectores de aguas servidas y pluviales, recuperación de los cursos de agua e incorporarlos al paisaje urbano.

Rio3A — A la izquierda, una vista de la cabecera del Río Choqueyapu (foto de Wikipedia) que muestra aguas cristalinas provenientes de deshielo y a la derecha una imagen del Río Choqueyapu, a cielo abierto, en el inicio de su paso por la Zona de Obrajes (foto de El Diario) que muestra la preocupante contaminación de sus aguas.

A partir de la necesidad de encarar los problemas más álgidos de la ciudad, como son los de sanidad y medio ambiente, es fundamental, además de ser consecuentes con el Plan La Paz 2040, direccionar inversiones para enfrentar la recuperación ambiental de la ciudad, mostrando una verdadera voluntad política y efectiva participación en la que la responsabilidad del sector privado es importantísima. Es claro que proyectos como los de saneamiento, de recuperación de los cursos de agua, de control de cuencas y drenajes son enormemente menos atractivos para cualquier gestión porque es infraestructura que queda enterrada frente al brillo y supuesta mayor utilidad de una avenida con “nombre y apellido”.

Embovedado6 — En estas imágenes (fotografías de Horacio Terraza publicadas en el Blog del Banco Interamericano de Desarrollo) se ve que no es imposible **recuperar los ríos urbanos**. En la imagen de la izquierda, la población está disfrutando de las aguas del Río Limmat en Zurich, Suiza ***«(casi 400,000 habitantes) dando una inusual y altísima calidad de vida a su población»***; en la imagen de la derecha una vista del Río Tomebamba, en Cuenca, Ecuador (500,000 habitantes) «que hasta mediados de la década del 80, el río presentaba un aspecto séptico, color gris, con olores pestilentes y sin vida acuática debido a las descargas de aguas residuales que llegaban directamente al él», después de 15 años de trabajo se tiene un río de aguas cristalinas.

Es imprescindible buscar soluciones en el marco de la sostenibilidad que condiciona al urbanismo contemporáneo y que está planteada en el Plan La Paz 2040; poner en consonancia la ciudad con su territorio y el medio ambiente es un imperativo ineludible y La Paz necesita de soluciones para sus sistemas de drenaje sanitario y pluvial y para la recuperación de sus ríos, que no van, obviamente, por más embovedados. “Los Sistemas Urbanos de Drenaje Sostenible (SUDS) son técnicas de gestión de aguas pluviales y planeamiento urbano que persiguen reproducir y/o restituir los procesos hidrológicos previos al desarrollo urbanístico (infiltración, filtración, almacenamiento, laminación, evapotranspiración), integrando estratégicamente elementos de control de escorrentía en el paisaje urbano”.[5]

[1] Susana Herrera Lima, “Los ríos urbanos en el ecosistema ciudad”, 2016, http://www.clavigero.iteso.mx

[2] Ian L. MacHarg, “Proyectar con la Naturaleza”, 1992, Ed. Gustavo Gili, 2000

[3] Diario Página Siete, 14 de septiembre de 2017.

[4] Periódico El Diario, 14 de noviembre de 2017, citando al Secretario Municipal de Gestión Ambiental

[5] Grupo de trabajo ST-10, Congreso Nacional del Medio Ambiente 2018, Fundación Conama: “Agua y Ciudad Sistemas Urbanos de Drenaje Sostenible”, Madrid, 2018

Foto destacada o de cabecera: La cuenca del Río Choqueyapu en el sector del proyecto de embovedado. Foto tomada por el autor del blog desde una cabina de la «línea celeste» del teleférico, La Paz, Bolivia.

Ordenamiento Urbano en El Alto, un desafío enorme

La Cuarta Sección de la Provincia Murillo del Departamento de La Paz, localizada en la meseta del Altiplano Norte, fue creada mediante Ley 728 de 06 de marzo de 1985 y elevada al rango de ciudad (El Alto) mediante Ley 1028 del 26 de septiembre de 1988; su extensión fue determinada por Ley 2337 de 12 de marzo de 2002 con una superficie de 428,03 Km2. El Alto fue un área de expansión de la ciudad de La Paz que inició a la ocupación de la planicie; los latifundistas del altiplano aprovecharon la necesidad de suelo urbano y en 1942 se proyecta Villa Dolores y luego Villa 16 de Julio.

El conglomerado La Paz-El Alto, además de ser el centro de la Región Metropolitana de La Paz, es por su ubicación geográfica, un importante centro de comercio, con influencia muy fuerte hasta el área del Pacífico, en un sistema de ciudades que abarca el norte de Chile y el sur de Perú, del que es la mayor concentración poblacional. Ésta es una ventaja comparativa que debe aprovecharse y considerarse como una potencialidad importante.

El Alto cuenta con una población de 922,600 habitantes, calculados por proyección de los 848,452 habitantes registrados en el Censo de Población y Vivienda de 2012, calculándose que, para 2020, tendrá 994,600 habitantes. La población de El Alto se encuentra constituida, en su mayoría, por migración rural andino-aymara de las diferentes provincias del Departamento de La Paz y un segmento de migración del interior del país, sobre todo migración minera producto de la relocalización de la década de 1980.

El Alto. Bolivia. — La extensión excesiva y no controlada de la mancha urbana de El Alto, mayormente generada por el mercado inmobiliario y la reducida capacidad de control del Gobierno Municipal, es uno de los problemas urbanos a enfrentar. (Foto: Getty Images)

Por la “facilidad” que ofrece la topografía y por la falta de planificación y control, la mancha urbana se extiende rápidamente, imparable y en exceso, al influjo de acciones del mercado inmobiliario que, finalmente, es el que decide la configuración espacial de la ciudad. Esta extensión muestra asentamientos con muy baja densidad que se han “trazado” desde las vías principales que son parte de la red vial nacional y departamental generadas, hace muchos años, para la conexión de la ciudad de La Paz con otras áreas del país y hacia el Pacífico.

“Vecinos y pobladores, en sus diferencias sociales y culturales, alimentaron un sentimiento de unidad para enfrentar la precariedad de sus condiciones de vida, su pobreza y su marginalidad, organizándose alrededor de necesidades comunes y específicas para demandar atención…..”[1], así refiería, hace 30 años, Godofredo Sandoval el nacimiento de las organizaciones sociales en la ciudad de El Alto. Ahora, El Alto de La Paz puede considerarse un ejemplo en cuanto al alcance de la organización vecinal y de la importancia de las organizaciones sociales.

13-La Razon — Aunque parece una apacible calle peatonal, la Av. Tiahuanaco de El Alto es un eje vial muy importante para el flujo vehicular y la movilidad urbana en el área de la «Ceja»; sin embargo, diariamente, a partir de las tres de la tarde, esta vía y otras tres adyacentes, son «tomadas» por, según informa la alcaldía, 45.000 comerciantes con la debida autorización. Un «derecho» adquirido por prebendalismo político muchos años atrás. (Foto: La Razón).

Sin embargo, en el mismo libro, en sus conclusiones, Sandoval alertaba: “En casi todas las organizaciones de pobladores existen ‘minorías activas’: dirigentes, promotores y grupos que por su formación, experiencia y proximidad a instituciones críticas, políticas o no, tienen mayor capacidad para producir elementos de una identidad ofensiva, de interpelación y ruptura sistémica. Pero a su vez, estas ‘minorías’ propenden a perder fácilmente su autonomía como interlocutores de sus bases, al ser coptadas por partidos políticos o agentes institucionales y al someterse a demandas particulares, externas a las de su organización”.[2]

6-Gettyimages — El caos vehicular en El Alto es generado por el «transporte público» que realizan grandes cantidades de «minibuses», vehículos con capacidad de entre 10 y 16 personas, en rutas prácticamente definidas por los propios transportistas y con áreas de «parada y espera» tomadas al espacio público. (Foto: Getty Images)

A lo largo de años, este inicio y alcance de las organizaciones sociales alteñas han pasado a ser un empoderamiento que, por las circunstancias de los procesos socio-económicos de la historia reciente, y por un manejo de dirigentes coptados por los partidos, que se mueven en el oportunismo político, que son maestros en generar y mantener el conflicto para asegurar “su trabajo”, han convertido a estas organizaciones en poderes que sobrepasan la capacidad de la autoridad, en este caso, del gobierno municipal.

Los transportistas u operadores del transporte “público”, los “gremiales” o comerciantes informales y las juntas vecinales u organizaciones zonales o de barrio de los vecinos, constituyen poderes de decisión para la ocupación del territorio, la programación de obras y destino de las inversiones frente a las cuales el Gobierno Municipal de El Alto tiene pocas oportunidades. Uno de los factores que ha generado esta situación es el prebendalismo político de muchos años, al amparo del que han conseguido “ventajas” y obtenido privilegios hoy irreversibles, como la ocupación de espacios urbanos para actividades sectoriales (paradas de transporte, comercio callejero, mercado en vía pública, “derechos” sobre el frente de la propiedad privada en el espacio público, etc.).

Mientras que el carril de la derecha en la foto es el de circulación, los tres de la izquierda son de «parada y espera» de vehículos que salen de la «Ceja» a la ciudad de La Paz y que inician su recorrido conforme se va completando su capacidad. Esta es la Av. 6 de Marzo que, saliendo de la ciudad hacia el sur, es la carretera a la ciudad de Oruro. (Foto: tierraplus. com.bo)

Las juntas de vecinos han sido, y son, un efectivo mecanismo para lograr servicios o mejoras en sus barrios, por lo que, movidas por sus dirigentes, suelen actuar como brazos de las entidades políticas alineadas a partidos, como fuerzas de apoyo u oposición, según sea necesario, ejerciendo presión sobre las autoridades para conseguir “beneficios para la zona”, sobreponiendo este interés al del bien de la ciudad. Es común ver en El Alto calles o avenidas abiertas y con tratamiento de acabado de unas cuadras de longitud que, muchas veces, no pueden tener continuidad (barreras naturales, barreras construidas, etc.) porque su construcción y la inversión para ella han obedecido a presión vecinal y no, como debió ser, a un proceso de planificación y de programación de obras y de inversiones.

El Alto ha realizado varios esfuerzos de planificación que no han podido pasar a etapas de implementación, se han generado normas para la ocupación del suelo y patrones de asentamiento que reglamenten la edificación, pero con muy pocas posibilidades para la fiscalización de parte de la autoridad municipal. No es raro ver que en áreas muy alejadas del centro, donde la normativa, si ha alcanzado a abarcarlas, puede establecer, o lo hace, construcción de baja densidad, se encuentran edificios de cuatro y cinco plantas, con porcentajes de ocupación no considerados.

15-EA Bolivia — La Federación de Juntas Vecinales es el organismo que aglutina a las juntas de vecinos, una institución fuerte y con poder, razones por las que es objeto de manipulaciones políticas, sobre todo desde el gobierno, convirtiéndola en agente para presionar a los gobiernos municipales democráticamente constituidos y que están en manos de la oposición. (Foto: EA Bolivia)

Cualquier nuevo intento de planificación y de ordenamiento del territorio urbano de la ciudad de El Alto debe, además de tener un muy fuerte contenido social, considerar “territorios del transporte”, “territorios gremiales” y “territorios vecinales”, pues estos sectores no solamente disponen del espacio público sino que, también, demandan decisión sobre el destino de las inversiones. El comercio en vía pública y el transporte sindicalizado ocupan el espacio público como ejerciendo un derecho adquirido y excluyen de su uso y disfrute al ciudadano común que, ya acostumbrado, acepta la situación como normal.

8-TheGuardian — La Feria 16 de Julio toma y ocupa, dos días a la semana, un área importante de la ciudad; es un pilar de la economía de El Alto, un centro de abastecimiento e intercambio con fuerte influencia en el altiplano y más allá de las fronteras nacionales, hasta la costa del Pacífico. En la Feria se puede encontrar todo tipò de productos «desde un alfiler hasta un auto», como dicen por ahí. Los días que no hay Feria, los efectos de ese asentamiento son notorios por el comercio ya constituido en el área. (Foto: The Guardian)

La necesidad de considerar un proceso de planificación con un alto contenido social (tal vez deba añadir antropológico) parte de estas condiciones generadas por las organizaciones sociales y vecinales y de la idiosincrasia de migrantes aymaras, sobre todo de los de primera generación que, por la tasa de crecimiento de la población de El Alto, siguen sumándose a ella. ¿Cómo planificar, desde una visión occidental, tratando de “divisar” el futuro? “En una civilización que privilegia la distinción entre lo visto/no-visto y lo conocido/desconocido hasta tal punto que dispone una trama de requisitos ‘evidenciales’ profundamente inscritos en su idioma…..”; “a menudo los aymaras más ancianos se niegan simplemente a hablar sobre el futuro argumentando que sobre éste nada puede decirse que sea percibible, comprobable o pueda razonarse sobre él sin conjeturar”.[3]

Quizás la respuesta está en “los requisitos evidenciales”, en un proceso de planificación que genere programas y proyectos de intervenciones puntuales, de fuerte impacto pero con miras a obtener resultados visibles en corto plazo. El ordenamiento urbano-territorial de El Alto es un enorme desafío que debe enfrentarse por necesidad, responsabilidad y porque su población merece mejores condiciones de vida, al mismo tiempo de ser parte del proceso de desarrollo urbano sostenible que el país requiere.

[1]Godofredo Sandoval y M. Fernanda Sostres, “La Ciudad Prometida”, ILDIS y Systema, 1989

[2]Ibid.

[3]Crónicas Aymaras: “Retroceder al futuro”, http://aymarani.blogspot.com

Espacio público y democracia

Este artículo fue escrito para su publicación en el Nº 2 de la revista «Espacio Público», dirigida por David Antonio Vila Fonseca de «Esencias Urbanas», que salió a su distribución esta semana.

Desde que los grupos humanos se hicieron sedentarios y empezaron a vivir en comunidad y a agrupar sus viviendas como construcciones permanentes, generaron áreas de uso compartido; las grandes civilizaciones mesopotámicas y Egipto lo hicieron creando avenidas y espacios alrededor, para o en sus templos, pero el espacio público por excelencia nace con la democracia, en Grecia; basta ver el carácter introvertido de la vivienda griega y la importancia de la vida pública en ágora y acrópolis para entender el valor que el espacio comunitario tenía en las ciudades griegas.

Desde entonces, el espacio público es donde mejor debe expresarse la democracia, pues es el lugar en el que cualquier persona tiene derecho a circular y a estar, en el que no deben importar las diferencias entre las personas y, por tanto, es un lugar de encuentro y actividad donde se puede manifestar toda la diversidad que tiene una ciudad; el espacio público es donde se origina la vida política, cultural y económica de la ciudad, así lo ha demostrado la historia.

La calle es la primera forma del espacio público que tiene, además, las funciones de facilitar la movilidad y de ser el soporte de las actividades no privadas y de las actividades sociales de los ciudadanos. Antes de la aparición del automóvil, la calle fue el lugar de encuentro social por excelencia, de la convivencia barrial, condición que se fue perdiendo a medida que los flujos de movilidades aumentaban por la expansión de las ciudades, hasta convertirse solamente en un canal de circulación vehicular.

La Paz33A-Fabian Deheza — Av. Ecuador, La Paz. Fotografía de Fabián Deheza (2012)

Las culturas más antiguas, incluidas las culturas precolombinas en América, además de sus calzadas, avenidas y calles, tenían plazas, amplias explanadas y espacios abiertos en sus ciudades, dedicados al encuentro, las festividades y el mercado. Eran espacios públicos, de encuentro social para todos en la vida cotidiana de estas urbes, aunque su organización social y su sistema de gobierno no conocían la concepción de democracia que hizo del ágora y la acrópolis griega la expresión del espacio público que, suponemos, hemos heredado.

Sin embargo, las plazas de las ciudades coloniales en Hispanoamérica respondieron más a condiciones de trazo y forma y para hacer evidente la presencia de los edificios de poder (ayuntamiento, gobernación, iglesia, incluso la casa del fundador) más que a requerimientos de su uso público, aunque, antes del crecimiento de las ciudades, fueron importantes para el funcionamiento del mercado urbano y para acontecimientos, sobre todo religiosos.

La Paz339A-Wikimedia — Plaza Murillo, el corazón del centro de La Paz con los dos atentados a su imagen, su escala y su carácter, el uno concluido y el otro en proceso. Fotografía Wikimedia (2019)

En las ciudades contemporáneas, desde que, en el Siglo XIX, surge el urbanismo como disciplina, los parques y las áreas verdes, son otras formas del espacio público e importantísimos componentes urbanos para definir la calidad de vida de la población urbana, dimensionados en función de la población y de los requerimientos ambientales.

También son espacios públicos, en este caso cerrados, amplias áreas de los edificios de equipamiento comunitario y social, como bibliotecas, teatros, mercados, escuelas, hospitales, estaciones, aeropuertos, centros comunitarios, etc. que son de propiedad pública, en los que la ley dispone restricciones de uso y accesibilidad en algunas sectores por razones de funcionalidad, seguridad y calidad del servicio a prestarse en ellos (bien común).

Aunque creemos ser herederos del ideal del espacio público democrático, en la colonia, el lugar de residencia en la ciudad, la ubicación en el templo, la libertad de movimiento y de acceso a algunas áreas, incluso de espacios públicos, además de la vestimenta, oportunidades para cargos o para educación y otros factores, eran expresiones de una rígida estratificación social; muchos de estos factores, que “reflejaban, en la práctica, los privilegios de los españoles con respecto a los criollos, de éstos con respecto a los mestizos y otras mezclas raciales y de éstos con respecto a los indios,…..”[1], se mantuvieron como restricciones para el uso del espacio público hasta muy entrado el período republicano, hasta la Revolución Nacional de 1952.

En nuestras ciudades, en La Paz más que en las otras, desde hace tiempo, la calle también va perdiendo sus virtudes democráticas por el mal entendimiento del verdadero concepto de la democracia, en la que los derechos de uno terminan donde comienzan los del otro; en nuestra ciudad cualquier grupo, por cualquier razón, se abroga el derecho de bloquear la libre circulación de los demás o de ocupar su espacio para su beneficio particular.

La Paz174A-Niko Scruffy D — Vendedoras de mercado que ocupan el espacio público para su actividad, Calle Illampu, La Paz. Fotografía de Roger Durán (2015)

El bloqueo, al que lamentablemente parece que estamos acostumbrados, lo ejerce también el gobierno, el administrador de lo público, el que faculta el dominio del suelo y garantiza su uso. Las instituciones del estado, en una absurda interpretación de la dimensión política del espacio público, lo cierran al ciudadano, por un temor nada democrático, a una acción democrática de la gente de otorgarle carácter de dominio público en ejercicio de su derecho a un uso real de dicho espacio; no se refiere en este punto a la facultad de restricción de uso que el estado tiene y que debe ejercerla en función del bien común, sino a las arbitrarias limitaciones que se imponen de manera anti-democrática.

Lo de ocupar el espacio público en actividades particulares es un problema de muy difícil tratamiento, es un problema social estructural que tiene que ver con el desempleo, la informalidad y la pobreza. Es evidente que el comercio y otras actividades económicas en vía pública generan inseguridad y obstaculizan el libre tránsito y, al permitir la ocupación del espacio público con ellas, prima el beneficio particular sobre el principio del bien común; este principio se confronta con relaciones de poder que condicionan la equidad en el uso del espacio, reflejadas en conflictos y disputas por el control de ese espacio, en las que los actores ya no son individuos sino organizaciones cada vez más fuertes y con mayores pretensiones y capacidad para manejar el conflicto en su propio beneficio.

La Paz24A — Comercio informal ocupa una calle en La Paz. Fotografía de autor desconocido (2012)

En este problema se encuentran, en una relación que no parece muy armónica, las dimensiones social, económica y cultural del espacio público y, considerando las características de la situación en prácticamente todas las ciudades de Bolivia, entra en esta relación la dimensión política; el gobierno central y sus políticas sociales y económicas, los gobiernos departamentales, los gobiernos municipales y sus esfuerzos para planificar, los que realizan actividades económicas formales y la población en general, son los otros actores que son parte del conflicto en el que, idealmente, el principio del bien común sobre el beneficio particular debería generar las líneas para armonizar la relación entre las dimensiones mencionadas y con la dimensión territorial que las sustenta.

El propósito de este ensayo es resaltar el principio democrático del espacio público en las ciudades, el espacio que es la representación física del escenario del día a día de sus habitantes, de lo colectivo, de las relaciones sociales, de las expresiones culturales y de la integración de la variedad, pero este ideal parece lejano cuando el “derecho de asentarse” para la actividad económica adquiere un costo con el que se transfiere, como en “derecho de propiedad”, el espacio público y, al amparo de la “inevitable informalidad”, a pesar de los altos montos que se mueven, no genera rédito a la ciudad.

Jardin Revolución — Ocupación de lo que tuvo que ser el Parque «Jardín de la Revolución». Fotografía de Jorge Valenzuela (2018)

El problema está también en los parques y áreas verdes, donde el avasallamiento al espacio público es de mayor escala, el de los “loteadores de cuello blanco” que suelen manejar documentación de propiedad, posterior a la Reforma Agraria (1953), de dudosa legalidad y aprovechan indefiniciones jurisdiccionales (límites municipales), para ocupar, sin consideración alguna de lo establecido en la norma, áreas protegidas, áreas no urbanizables e incluso áreas de riesgo, generando asentamientos que se anticipan a cualquier intento de planificación y ordenamiento que pudieran desarrollar los gobiernos municipales.

No hay recetas para tratar estos problemas ni se pretende tener sus soluciones, pero sí es posible enfrentarlos, aunque, por su carácter estructural, debe hacerse desde todos los niveles, mediante políticas nacionales de empleo, educación y desarrollo urbano, entendiendo que la informalidad es un problema pero también puede verse como una potencialidad y que la formalización no se logra por decreto porque es un proceso; se debe conocer y comprender a la gente que es quien le da sentido al espacio público y desarrollar procesos de planificación municipal verdaderamente participativos en busca de recuperar el uso democrático del espacio público, porque la democracia es la esencia del espacio público y éste su expresión en el territorio.

[1] Hardoy, Jorge E.: La Construcción de las Ciudades de América Latina a través del Tiempo; México 1978

Imagen de cabecera o imagen destacada: Plaza de San Francisco, el espacio público por excelencia y la máxima expresión de su uso democrático, en la ciudad de La Paz. Fotografía de medium.com

Fuera de Norma!!!

Un tema que quise tratar hace rato, un caso vivido de cerca me lleva a tocarlo ahora. Es innegable que hay una cantidad enorme de construcciones fuera de norma lo que, además de un problema para la autoridad, es un problema mayor para la ciudad ya que los esfuerzos por ordenar y planificar la ocupación del territorio en el área urbana, si se los hace, resultan esfuerzos vanos.

El caso al que me refiero involucra una interesante obra de equipamiento privado, el “Hotel Casa Grande Express”, ubicado en la Av. Sánchez Bustamante entre calles 16 y 17 de Calacoto, y surgió a la luz por el reclamo de parte de los ocupantes del edificio vecino que se sentían perjudicados por una construcción adosada a su propiedad (carta presentada el 6 de febrero de 2019) ante la Sub-alcaldía Sur. Prácticamente concluida la parte principal de la obra del hotel, sus propietarios decidieron ampliar sus espacios y, sin preocupación alguna por las consecuencias que afectan a los vecinos y a la ciudad, empezaron a construir ampliaciones ocupando los retiros lateral y posterior con los que el proyecto original, atendiendo a la norma, había sido aprobado.

HOTEL1 — La ocupación del retiro lateral izquierdo y del retiro de fondo en un proyecto que fue aprobado con los retiros que establece la norma. Los planos «as built», según el informe municipa, mantienen el retiro.

El 25 de marzo los propietarios del hotel son notificados para que presenten los planos aprobados por el GAMLP y en fecha 26 de marzo, ellos presentaron los planos “as built” en los que figuran los retiros en cuestión; es claro que en el mes y 20 días transcurridos desde el reclamo la obra ilegal ya tenía un avance considerable porque nunca se detuvieron los trabajos, ni siquiera después de la mencionada notificación. El Informe de Inspección y Ficha Técnica del GAMLP tienen fecha de 1 de abril y en ellos figura “154,83 m2 a DEMOLER construcción sin Autorización Municipal INFRINGIENDO LEY MUNICIPAL” (mayúsculas y negrillas tal como están en el informe).

Documentos GAMLP — Los documentos del inicio del Proceso Técnico Administrativo de la Sub-alcaldía Sur con el informe de 154,83 m2 a demoler. La construcción ilegal es, ahora, legal porque la sanción de demolición fue reemplazada por pago de multa.

Para no alargar más, en el mes de abril el “Hotel Casa Grande Express” se inauguró con “bombos y platillos”, seguramente, como “importante emprendimiento que apoya el desarrollo de la ciudad”, con autoridades municipales entre los invitados, con su construcción terminada incluyendo los 154,83 m2 ilegales elegantemente acabados. ¿Qué pasó? El reclamo de los vecinos llevó a la “brillante conclusión” de Asesoría Legal de la Sub-alcaldía de que el GAMLP “no puede ser parte de un conflicto entre privados”!!!, cuando lo que debió verse es que se cometió un delito contra la ciudad y su normativa; finalmente la construcción ilegal se convirtió en una multa con la que, “por artes jurídicas” se convirtió en legal e ingresó una suma, seguramente elevada, de dinero a las arcas municipales y…… la ciudad ¿qué? El dinero de la multa, incluso todo el dinero de las seguramente, muchísimas multas, ¿servirá para resolver la excesiva ocupación del suelo que se pretende controlar con norma e incipiente planificación?

Ante esta preocupación, busqué conocer la posición de los responsables de la Administración del Territorio, por ende de la Fiscalización Técnica, en el GAMLP; si bien me encontré con posiciones muy claras y suficiente entendimiento del problema, nunca imaginé encontrarme con una instancia cargando tremenda responsabilidad con tan pocas posibilidades, incluso oportunidades, de acción real en pos de hacer efectiva una verdadera fiscalización. Para comenzar, las leyes municipales, reconocidas en su valor normativo y jurídico por la propia Constitución Política, parecen no tener importancia o valor alguno para los organismos del Gobierno Central ni para el Órgano Judicial y menos para las instituciones encargadas del orden público (policía, fundamentalmente) o las empresas proveedoras de servicios.

Para apoyar la implementación de la planificación, ordenamiento y administración del territorio en el Municipio de La Paz, el 1 de junio de 2017 se aprueba la “Ley Municipal Autonómica Nº 233 de Fiscalización Técnica Municipal”, cuyos fines, entre otros, son “establecer mecanismos que garanticen el cumplimiento de la normativa técnica legal”, “el control del cumplimiento de la normativa vigente” y “establecer las infracciones y sanciones correspondientes ante el incumplimiento” de las normas resultantes de esos proceso de planificación. Para confirmar la vigencia de la Ley, el 29 de diciembre de 2017, mediante Decreto Municipal Nº 035, se aprueba el “Reglamento General de la Ley Autonómica 233 de Fiscalización Técnica Territorial”.

Con esta información, volvemos al punto de inicio de este texto, la infracción en la construcción del hotel. En el Artículo 17 de la Ley se identifican “Infracciones en Obras, Construcciones y/o Edificaciones que, contando con autorizaciones otorgadas por el GAMLP, son ejecutadas sin acatar las especificaciones aprobadas” y el Artículo 20 establece la “Demolición” como sanción para este tipo de infracciones. La sorpresa y la determinación de la Ley Nº 233 que asusta y preocupa está en el Artículo 22 de la propia Ley, ratificado en el Artículo 85 de su Reglamento que, contradiciéndose, establece la “conversión de la sanción de demolición en sanción de multa pecuniaria”!!! Esto es lo que permitió al Hotel Casa Grande Express inaugurarse sin problemas manteniendo 154 m2 de construcción ilegal que ocupa retiros!!! Es realmente algo muy difícil de creer, la Ley Municipal permite la ilegalidad, el atentado contra la ciudad, la inutilidad de los esfuerzos de planificación a cambio de dinero!!! “Construya fuera de norma, haga lo que quiera con el espacio urbano, la normativa técnica no es importante, lo que haga lo resolvemos con dinero en las arcas municipales”, estos son los mensajes que recibimos del Legislativo y del Ejecutivo del Gobierno Municipal, de verdad terrorífico.

Edificio Los Pinos1 — Un ejemplo de infracción que está fuera del control y la fiscalización municipal. La ampliación de un piso y el techado de los retiros de frente, laterales y fondo se realizaron al poco tiempo de haberse concluido la obra. ¿Hubo participación profesional en la ejecución de las infracciones? Por comparación de calidad, notoriamente no la hubo.

Además del tremendo obstáculo puesto por la misma Ley Municipal, el peor imaginable, la fiscalización no puede hacerse efectiva por muchas otras razones, las empresas de servicios no apoyan y dotan de servicios a construcciones ilegales, el GAMLP no puede ejercer acciones en propiedad privada porque no tiene apoyo del Poder Judicial, desde el que un juez debiera ordenar el cumplimiento de las sanciones y menos apoyo tiene de la Policía, la institución del orden que debiera apoyar a la autoridad que debe ejercer el Gobierno Municipal.

Los Pinos-A — Ampliaciones y modificaciones de los edificios de la Urbanización Los Pinos que se han realizado a lo largo de muchos años sin ningún control ni de parte de los copropietarios ni la fiscalización del GAMLP.

Finalmente, es necesario referirse a la irresponsabilidad de profesionales y de propietarios que, una vez concluidas las obras son partícipes, o autores, de acciones ilegales para modificar las construcciones con pisos añadidos, ocupación de retiros, incremento de superficie construida, etc., infracciones y delitos contra la ciudad que también acaban convirtiéndose en ingresos municipales a través de declaración jurada en el catastro y los impuestos que significan esos metros cuadrados adicionales, otra vez……. y la ciudad ¿qué?!!!