Sitio para expresar mis ideas sobre la ciudad vista desde la óptica profesional, pero con mente abierta y el propósito de despertar el interés de todos para abrir un ámbito de discusión de nuestra realidad y poder generar propuestas para mejorar nuestro “quehacer urbanístico”.
Las formas de propiedad que establece la Constitución Política del Estado son la propiedad pública y la propiedad privada, y dentro de ésta reconoce la propiedad cooperativa y la propiedad comunitaria. Respecto de la propiedad privada, en su Artículo 56 señala: “Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que ésta cumpla una función social”. Para efectos de uso público de lapropiedad privada, según requerimientos de la planificación y demostrada la necesidad de utilidad pública, se prevé el mecanismo de la expropiación vía la compensación justa.
Esta enorme área en medio de la ciudad de El Alto es el Aeropuerto Internacional. Como ha ocurrido en otras ocasiones, en caso de que el aeropuerto fuera trasladado a otro lugar, entrando éste en desuso, toda esta área de propiedad pública pasaría a manos (¿en «propiedad»?) de la Fuerza Aérea, ¿por qué?, se alegan razones de seguridad nacional. El traslado del aeropuerto es un tema de discusión de muchos años y la integración espacial de la ciudad de El Alto lo requiere, pero debe evitarse el absurdo de privar a la ciudad de un área que permitiría el desarrollo de importantes proyectos urbanos, entregándosela a la Fuerza Aérea.
Respecto de la propiedad pública, el Artículo 339 de la Constitución establece: “Los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno”. Con estas premisas, ¿por qué se considera que existe “propiedad de las Fuerzas Armadas” o “propiedad de la Policía Boliviana” e incluso “propiedad” del Ministerio “Tal” o del Ministerio “Cual”?, la propiedad municipal no es “de la Alcaldía” o “del Gobierno Municipal”, es del municipio (entendiéndose municipio como población y territorio de una jurisdicción), todas esas “propiedades” son “del pueblo boliviano”, de todos.
En Irpavi, toda el área delimitada por la línea roja (foto izquierda) se considera «propiedad de las Fuerzas Armadas». El área marcada con mancha celeste fue objeto, en los años 90’s, de un largo juicio contra el Gobierno Municipal, éste defendía el área para equipamiento social y áreas verdes (uso público); las FFAA «lograron» hacerse de esos terrenos para disponerlos a su criterio. Un 30% de esa superficie fue cedido «en comodato» para la construcción y funcionamiento del Megacenter, un negocio privado; a la conclusión del plazo del comodato, si no hay renovación, esa infraestructura y el negocio (?) serán «devueltos» a las FFAA. La franja verde (derecha de la foto) está marcada como Área Forestal en los planos de la Ley de Usos del Suelo Urbano, la mancha amarilla muestra ocupación, por parte del Colegio Militar, con construcciones.
Este es un aspecto fundamental para la planificación y el ejercicio pleno de la autonomía municipal que, imprescindiblemente, debe considerarse en la formulación de la Política Nacional para el Desarrollo Integral de Ciudades, formulación que está en proceso con el apoyo de ONU-Habitat al Viceministerio de Vivienda y Urbanismo.
La Constitución reconoce como competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos en su jurisdicción: la elaboración de planes de ordenamiento territorial, el desarrollo urbano y los asentamientos humanos urbanos (la restricción sobre los asentamientos rurales ya fue vista en otra entrega y es un absurdo que limita la autonomía municipal) así como la planificación del desarrollo municipal, por lo que la definición de usos del suelo, con base en el principio de primacía del bien común (de todos y de la ciudad) sobre el interés particular, puede requerir de espacios de propiedad pública, administrados por instituciones del estado, para equipamientos, servicios, espacios públicos o áreas verdes, como lo requiera el proceso de planificación del desarrollo de la ciudad.
Desde el proyecto de Miraflores, encargado al arquitecto Emilio Villanueva, elaborado entre 1927 y 1929 e implementado desde 1941 (el proyecto en la imagen superior, extractada del libro «La Paz» de Álvaro Cuadros Bustos de 2004), el área delimitada con línea roja en la imagen inferior estaba destinada a equipamiento y, concretamente, a Hospital General. En el proceso de ejecución, el área de equipamiento se dividió en dos partes, la de la derecha (imagen inferior) es el área de equipamientos de salud y la de la izquierda es el Gran Cuartel de Miraflores (FFAA). La institución militar ha insistido en tener «derecho propietario» sobre el área manchada con rojo, área municipal marcada en el plano de la Ley de Usos del Suelo Urbano como «Aires de Río»; por los cercos que se han construido en los últimos meses, parece haber logrado su cometido (¿debilidad del Gobierno Municipal? o la fuerza ¿pisotea la ley?). La mancha amarilla muestra construcciones privadas que no debieran haber existido.
Esta definición de usos del suelo, conforme a lo planificado, y el uso mismo de estas áreas administradas por entidades públicas, demostrada la necesidad de utilidad pública, no debiera requerir de mayor trámite que el de asegurar la dotación de los espacios necesarios para el funcionamiento de la entidad a desplazar y disponer de ellas, según el requerimiento planificado, para efectivizar en el territorio planes, estrategias y proyectos de desarrollo urbano.
Son muchos los frentes de presión que la ciudad debe contener para conservar las oportunidades que, a través de la normativa, se ha pretendido generar para mejorar su calidad ambiental y preservar sus áreas públicas. Esos frentes están fortalecidos por:
la indefinición de límites,
la especulación inmobiliaria,
la irresponsabilidad de profesionales,
el manejo discrecional de derechos propietarios y
la debilidad del control de la administración municipal.
La Ley de Reforma Agraria (1953), al referirse a la “propiedad agraria” y sus formas, en su Artículo 4 define que “pertenecen al dominio patrimonial del Estado las tierras baldías, las que reviertan por caducidad de concesión o por cualquier otro concepto, las tierras vacantes que se hallan fuera del radio urbano de las poblaciones…..”. Entiéndase por tierras baldías y tierras vacantes aquellas áreas no aptas para la actividad agropecuaria, tales como cerros taludes, tierras con pendientes elevadas, aires de río, etc.
En los ejemplos siguientes veremos cómo estas determinaciones legales no han tenido posibilidad de aplicarse y las áreas que, por ley, se consideran de “dominio público”, se han incluido como tierras de propiedad privada, con base en manejos ilegales y hechos de corrupción producidos durante más de 60 años y sin capacidad de control alguno dada la discrecionalidad y la poca rigurosidad en el manejo de la información (los organismos de la Reforma Agraria, Derechos Reales, Catastro Rural, INRA, etc.).
Ejemplo 1: Área de Achumani – Distrito 18
Área de Achumani, al este de la Av. Alexander. El círculo azul muestra los movimientos de tierra y el inicio de ocupación en un área que, en la Ley de Usos del Suelo (LUSU), está marcada como «P1 (verde oscuro): Preservación del Paisaje Natural». En el mismo plano de la LUSU, se tiene el área definida como «P2 (verde claro): Preservación del Paisaje Natural con Respaldo Legal»; no obstante esta «vehemente aclaración», véase la ocupación marcada por los círculos amarillos. El círculo rojo muestra la ocupación del área P1 y, nótese en la parte inferior del círculo en la foto, con una topografía complicada y, en la foto del plano de norma, marcada con patrón «3: Construcción en media y baja pendiente». La definición de áreas de «preservación paisajística» responde a la consideración de las características topográficas («tierras baldías» y «tierras vacantes» según la Ley de Reforma Agraria, por tanto «de dominio público») y calidad del suelo para edificación.
Ejemplo 2: Área de Irpavi – Distrito 18
Área de Irpavi, en el sector donde, el 26 de febrero de 2011, se produjo uno de los más graves deslizamientos de la historia de la ciudad. (Más información en: https://es.scribd.com/doc/111166928/INFORME-MEGADESLIZAMIENTO). El círculo azul marca el área del deslizamiento con los trabajos realizados por la administración municipal; no obstante la gravedad del evento, la norma mantiene el patrón de asentamiento «4P-R: Construcción Pareada en Área de Riesgo» (¿?). Los círculos amarillos muestran la ocupación de áreas definidas como «P1 (verde oscuro) y P2 (verde claro): de preservación paisajística» y «AV: Áreas Verdes» (verde-amarillo). El círculo rojo muestra la ocupación de un «área de preservación paisajística» con un proyecto de un conjunto de edificios multifamiliares. La definición de áreas de «preservación paisajística» responde a la consideración de las características topográficas («tierras baldías» y «tierras vacantes» según la Ley de Reforma Agraria, por tanto «de dominio público») y calidad del suelo para edificación.
Ejemplo 3: Área de Pura Pura y Achachicala – Distritos 10 y 11
Área de Pura Pura (Distrito 10, izquierda) y de Achachicala (Distrito 11, derecha). Los círculos rojo y amarillo muestran avance de asentamientos sobre el Bosque de Pura Pura, el pulmón más importante de la ciudad. El círculo azul muestra la ocupación del área que, en la LUSU, está marcada como «AF: Áreas de Forestación y Alta Pendiente». La definición de áreas de «forestación y alta pendiente» responde a la consideración de las características topográficas. («tierras baldías» y «tierras vacantes» según la Ley de Reforma Agraria, por tanto «de dominio público»).
¿Cómo pasaron de propiedad pública a privada? ¿Cómo las «tierras baldías y vacantes» lograron título agrario (el título en el que seguramente se basan estas ocupaciones)?
Fotografía de encabezado (imagen destacada): la Ladera Oeste de La Paz, fotografía de Tommy Sdenek Aliaga Solares (2015).
En la normativa vigente se encuentran definiciones para radio urbano o área urbana como: “porción del territorio continuo o discontinuo con uso de suelo urbano, con la consideración de la tipología de la edificación, según niveles de habitabilidad y tomando en cuenta la compatibilidad funcional y ambiental”[1]. Al momento de normar el proceso para homologar áreas urbanas, las definen como:“porción de territorio continuo o discontinuo con edificaciones y espacios configurados físicamente por un sistema vial que conforma manzanos y predios destinados a la residencia y al desarrollo de actividades económicas predominantemente del sector secundario y terciario; que cuenta con un asentamiento humano concentrado, servicios básicos de agua potable, energía eléctrica, provisto de equipamientos de educación, salud, recreación, comercio, administración; comprende sub-áreas: intensiva, extensiva, productiva agropecuaria y protección, según las características territoriales del municipio”[2].
Delimitación del “radio urbano”
Hay presión sobre las ciudades por efecto de las dinámicas del crecimiento poblacional y la demanda de “suelo urbano”, generando cambios de actividad del patrón productivo, no obstante que, desde la Ley Nº 144 de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria, (2011), se busca garantizar la producción de alimentos, regular el uso de suelos para proteger la conservación de áreas aptas para producción agropecuaria, “evitando la expansión de poblaciones urbanas en detrimento de las áreas productivas”, estableciendo la necesidad de identificar áreas de vocación productiva en la periferia urbana, en las que sólo sería posible asentamientos humanos que combinen espacios de vivienda con los de producción agropecuaria.
La delimitación de área urbana de la ciudad de El Alto (La Paz, Bolivia) de 2014. Los efectos de parcelamiento y transferencia de terrenos en áreas sin servicios y sin infraestructura; expansión excesiva con asentamientos de muy baja densidad. Fotografía: Twiga269-FEMEN, Plataforma Urbana.
Esa línea que delimita el “radio urbano” genera como reacción una inmisericorde especulación sobre el valor del suelo que quedó “dentro” de dichos límites, especulación ejercida por los mercaderes de la “urbanización”, siempre dispuestos a pagar supuestamente el valor real para adquirir tierras que, por efecto de esta norma, ya tienen categoría de “urbanas”. Ya convertidos en propietarios, usando “profesionales”, se dan a la tarea de “cuadricular” en planos la propiedad (parcelar y dibujar vías). Estos dibujos, que por lo general no consideran normas, si las hubiera, ya son el instrumento para incrementar el valor pagado hasta en 400% para su transferencia como “lotes de terreno urbanizados”. Tiempo después, los propietarios del “otro lado” de la línea, los que quedaron como “rurales”, comienzan a presionar para más tarde lograr convertirse también en áreas urbanas.
Ésta es la realidad del efecto que genera una norma que, se supone, busca planificar y controlar el crecimiento urbano, un efecto contrario porque deja abierto el camino para el negocio inmobiliario especulativo y, por tanto, deja el diseño urbano, la planificación y el ordenamiento de la ciudad en manos de una iniciativa privada a la que poco o nada le preocupa el interés y el bien común, principio fundamental para el desarrollo de estos procesos de diseño, planificación y ordenamiento. A esto se debe sumar el efecto de los obstáculos que otras normas, mencionadas líneas arriba, cuyas determinaciones coartan la autonomía de los gobiernos municipales, dejando a éstos en el desamparo frente al problema.
Muchas áreas del proceso de expansión urbana de La Paz se han formado y consolidado por el negocio inmobiliario, sin planificación y sin normativa. Fotografía: Karl Bernal, 2014
¿Cuál la solución?
En primer lugar eliminar el “radio urbano” o la delimitación de las áreas urbanas, permitiendo que los gobiernos municipales ejerzan su atribución exclusiva y puedan desarrollar un proceso de planificación y ordenamiento territorial que considere el territorio municipal como una unidad. Modificar las normas, la Ley de Autonomías e incluso la Constitución, para una verdadera autonomía de los gobiernos municipales en su función de gestión de su territorio, lo que implica otorgarles tuición sobre el catastro rural, el control de la administración agraria y devolverles tuición sobre los asentamientos humanos rurales en su jurisdicción.
Con estos instrumentos y fortaleciendo la capacidad técnica de los gobiernos municipales, éstos pueden desarrollar procesos de planificación del territorio urbano y rural como uno sólo, definiendo usos del suelo para asentamientos humanos y para la producción agropecuaria, protegiendo y valorizando las tierras productivas, a partir de un verdadero vínculo urbano-rural, generando valor agregado en el campo y eficiencia espacial en la producción. Obviamente que esto se enmarca en una planificación regional, ejercida por la autonomía departamental, hacia la conformación de regiones metropolitanas y de sistemas de ciudades aprovechando mancomunidades municipales. ¿Utopía? Todos estos buenos deseos están en las normas vigentes!!!
[1] Ley de regularización del derecho propietario sobre bienes inmuebles urbanos destinados a vivienda, (2012, modificada por Ley Nº 803)
He recibido un comentario del Arq. José Luis Costa sobre el tema de «urbanizar el campo», una respuesta seria y con mucha razón: «…… todos los asentamientos humanos, deben ser planificados. Urbanizar, tiene que ver con dotación de servicios y el solo hecho de vivir en el campo no debe privarte de ellos. Urbanizar tiene que ver con ordenar y ordenar no significa construir o asfaltar, tiene que ver con que la gente que habita en el campo disponga de unas mínimas condiciones de confort». A esta idea quiero añadir que es necesario enfatizar en el tema económico en el vínculo urbano-rural, en el potencial de la economía urbana llevada al área rural y en estructurar sistemas de ciudades.
Cuando subí a este blog la entrada “Planificar Ciudad y Región” (6 de noviembre) anhelaba reacciones a la propuesta que aún no llegaron. En diferentes reuniones y foros, algunos con expertos extranjeros, la propuesta de “urbanizar el campo” fue entendida, valorada y aceptada, otras veces exigió mayor explicación y otras el reclamo para no usar el término “urbanizar”. Insisto porque opiniones, complementaciones, críticas y argumentos de quienes me leen pueden apoyar para abrir caminos en esa línea o cerrar la posibilidad.
Lograr valor agregado en el lugar de origen de los productos que consumimos en la ciudad, generando actividad económica en el sector secundario local (lugar de origen), fomentando, apoyando y fortaleciendo, desde el Estado, la asociatividad de los productores, reforzando ciudades intermedias y menores y estructurando sistemas de ciudades, considero que es trabajar sobre el concepto, la implementación y el funcionamiento de una verdadera economía comunitaria, (no la de la prédica sin contenido que sobre este tema hemos escuchado estos últimos 12 años), para concretar bases para el ordenamiento territorial.
Por eso aprovecho, como imagen destacada (la de cabecera, arriba) de esta entrega, lo escrito y publicado en la red por Miguel Urioste, fuertes y muy importantes argumentos que muestran nuestra realidad.
Generar valor agregado en el lugar de origen de la producción permitiría desarrollar ciudades intermedias y menores con actividad económica ligada a la especialización productiva de su región; economía comunitaria, sistema de ciudades, eficiencia espacial en la producción. Uno de los efectos positivos sería la reducción del flujo migratorio campo-ciudad. Gráfico: elaboración propia.
Supuse (o deseaba?) que mi propuesta de «urbanizar el campo», en el post de 6 de noviembre pasado (Planificar ciudad y región), generaría algo de polémica, como lo hizo en algunas reuniones y algún foro antes, pero, hasta hoy, no hay polémica. Entonces….. ¿es factible?, ¿es una buena opción para ordenar el territorio?, si lo es, HAGÁMOSLO, avancemos en ese camino.
Desde su definición, la planificación debe entenderse como un PROCESO de toma de decisiones, en el que deben considerarse la situación actual y los factores, externos o internos, que pueden influir en el logro de objetivos que delinean un futuro deseado. Es importante incidir en la idea de proceso, que se define como “un conjunto de actividades mutuamente relacionadas o que al interactuar juntas, simultánea o sucesivamente en los elementos de entrada los convierten en productos o resultados”.
Por otra parte, toda estrategia, acción o propuesta de desarrollo se manifestará de una u otra forma en el territorio, cuya ocupación, su dominio y explotación han sido, básicamente, las condicionantes de la historia de la humanidad sobre la Tierra, por lo que la planificación física, traducida en ordenamiento del territorio, es fundamental. Sin embargo, este ordenamiento no tiene sentido alguno si no se basa en los asentamientos humanos, cuya expresión más compleja son las ciudades, en las que, para el año 2050, habitará más del 75% de la población mundial.
La población se concentra en las ciudades buscando y, muchas veces, logrando oportunidades para mejores condiciones de vida, esta concentración también promueve la diversificación, disponibilidad y calidad de bienes y servicios, mejora la gestión de los servicios básicos, expande los beneficios de la tecnología y las comunicaciones y crea condiciones para la productividad en muchos sectores de la economía; pero, por otra parte, provoca grandes desafíos en la dotación de servicios básicos, en la producción de vivienda, en la generación de empleos, en la seguridad y en el ordenamiento del territorio, demandando la planificación del uso del suelo y la protección del medio ambiente y los recursos.
La concentración de la urbanización genera oportunidades y, al mismo tiempo, problemas que deben afrontarse; no frenar la urbanización, prepararse para ella. Fotografía: Laderas de La Paz, Luz y Sombra Photography, 2013.
Además de estas ventajas, los desafíos descritos se encuentran con problemas de desigualdad y pobreza crecientes en las áreas periurbanas y en el área rural, expansión no controlada de algunas ciudades (El Alto y Santa Cruz, por ejemplo) y condiciones de vulnerabilidad ante desastres naturales de diferente índole, según las variadas características del territorio, problemas que deben enfrentarse con una gestión eficiente de los asentamientos humanos, estrechamente vinculada con el desarrollo sostenible de las regiones y del país.
Hasta ahora, la expresión más importante de la vinculación de las ciudades con sus regiones se da con la migración de población rural hacia las concentraciones urbanas, ahondando los problemas de éstas, porque no se promueven efectivamente las actividades económicas secundarias, vinculadas a las primarias, en su lugar de origen. Como ejemplos: El Alto recibe ganado en pie para la producción de carne en mataderos con pésimas condiciones de operación y La Paz recibe cítricos o café de Los Yungas para su empaque en “industrias” ubicadas en el área urbana; el desarrollo sostenible en la región se posibilitaría si el valor agregado de faeneo, empaque y distribución al mercado urbano se generara en el lugar de origen del producto, lo que seguramente deba ser una iniciativa privada pero NECESARIAMENTE promovida por el Estado.
Generar valor agregado en el lugar de origen de la producción permitiría desarrollar ciudades intermedias y menores con actividad económica ligada a la especialización productiva de su región; economía comunitaria, sistema de ciudades, eficiencia espacial en la producción. Uno de los efectos positivos sería la reducción del flujo migratorio campo-ciudad. Gráfico: elaboración propia.
(En alguna entrega posterior hablaremos de mi concepción de la, demagógicamente, tan mentada “economía comunitaria”, que yo sí creo posible y es muy importante para el desarrollo urbano, aunque no como la predican. Tiene relación con la “función económica de las ciudades y regiones”).
Los ejemplos muestran con claridad las posibilidades de un desarrollo urbano vinculado al desarrollo rural que, con seguridad, debiera generar una reducción de la migración campo-ciudad, siempre y cuando, con una adecuada planificación, las poblaciones rurales relacionadas a la producción reciban los beneficios de las concentraciones urbanas, en un proceso que me atrevo a llamar “urbanización del campo”, con ciudades planificadas, vinculadas con su región, compactas, con actividad económica propia y con servicios, en una búsqueda de eficiencia espacial en la producción, basada en sistemas de ciudades, conectando ciudades grandes, intermedias y menores, haciendo que, junto al territorio en el que se asientan, se conviertan en motores del desarrollo.
Gráfico, de elaboración propia, con el que busco explicar el concepto de Sistema de Ciudades en el Territorio. Es sobre un territorio, con sus propias características medioambientales y con sus recursos, que construimos nuestro hábitat y nuestra vivienda, en centros poblados, cuya forma y jerarquía, articulación y conectividad y función o rol que ejercen, definen las condiciones de su integración en un SISTEMA.
Una vez definida la estructuración del sistema de ciudades es posible formular políticas para fomentar la concentración en más de una ciudad, empezando por las ciudades intermedias, posibilitando acciones más eficientes en cada una de ellas para reducir la pobreza urbana, fortalecer la economía y la planificación urbanas y lograr la sostenibilidad de los centros poblados y del sistema mismo.
No obstante que en Bolivia, según datos del Censo de Población de 2012, el 58.16% de la población se concentra en centros urbanos de más de 20.000 habitantes[1], la planificación que se realiza en el ámbito estatal está muy lejos de considerar esta realidad y la importancia de las ciudades como motores del desarrollo; para corroborar esta afirmación basta ver que la estructura del Estado cuenta con un Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras mientras que el desarrollo urbano está bajo la responsabilidad de una Dirección General de Desarrollo Urbano, dependiente del Viceministerio de Vivienda y Urbanismo, en el Ministerio de Obras Públicas, como si la ciudad fuera sólo infraestructura.
Sin embargo, se debe y es justo mencionar que, en los últimos meses, el Viceministerio de Urbanismo y Vivienda, con asistencia técnica y decidido apoyo de ONU-Hábitat, ha iniciado el trabajo de elaboración de la Política Nacional de Desarrollo Integral de Ciudades, un excelente esfuerzo para, por fin, generar una política de estado para el desarrollo urbano en Bolivia. Este trabajo ha buscado la participación de muchos sectores en reuniones, seminarios y consultas (de muchos de los cuales fui partícipe), llegando a la realización del Foro Urbano Nacional, el 30 y 31 de octubre pasados. Un excelente paso, aunque el Pronunciamiento del Foro haya acabado en un documento excesivamente largo, muy retórico y enfocado en detalles no muy importantes, cuyo análisis debiera ser objeto de otra entrega de este “blog” a futuro.
[1] En Bolivia se considera área urbana, desde mi punto de vista erradamente, a asentamientos con 2.000 habitantes o más, lo que incrementa este porcentaje a 67.33% de población urbana.
Imagen superior: Vista de Lipari, fotografía de Juan José Vázquez
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